Экспертное заключение об установлении дополнительных мер противодействия угрозам нацбезопасности

Публикуем полный текст Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Проекта федерального закона № 1057914-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в целях  совершенствования правового регулирования деятельности общественных

объединений и иных лиц, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны. Авторы Проекта, в частности, мотивируют необходимость его принятия тем, что в настоящее время в действующем российском законодательстве фактически отсутствуют механизмы контроля за деятельностью общественных объединений, в том числе спонсируемых из-за рубежа и участвующих в политических акциях на территории Российской Федерации, в связи с чем ими предложен механизм учета и контроля таких общественных объединений, аналогичный по своему содержанию механизму учета и контроля деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Кроме того, Проектом предлагается фактически расширить указанный механизм учета и контроля по кругу лиц, и распространить его по аналогии на физических лиц. Помимо этого Проектом предлагается уточнение порядка проведения проверок некоммерческих организаций.

Анализ содержания Проекта позволяет прийти к выводу, что основные его положения не отвечают фундаментальному правовому принципу соблюдения баланса частных и публичных интересов, содержат в себе большое количество оценочных понятий, создающих угрозу злоупотребления правоприменителем своими полномочиями и предъявления к общественным объединениям, некоммерческим организациям и физическим лицам неопределенных, трудновыполнимых требований, что, в свою очередь, свидетельствует о явном противоречии указанных норм требованиям ст. 19 Конституции Российской Федерации [Первоначальный текст Конституции опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. N 237]

Наряду с этим проведенный экспертный анализ Проекта позволяет прийти к выводу, что в нем содержится значительное количество коррупциогенных факторов, перечень которых приведен ниже.

1) Пункт 1 статьи 3 Проекта предлагает дополнить Федеральный закон Российской Федерации от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [Первоначальный текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 25 мая 1995 г. N 100, в Собрании законодательства Российской Федерации от 22 мая 1995 г. N 21 ст. 1930] статьей 29.1 следующего содержания:

«Статья 29.1. Учет общественных объединений, функционирующих без приобретения прав юридического лица, получающих денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности на территории Российской Федерации.

Общественное объединение, функционирующее без приобретения прав юридического лица, которое получает денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников, указанных в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и участвует в политической деятельности на территории Российской Федерации либо намеревается получать денежные средства и (или) иное имущество от данных источников и участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации, обязано уведомить об этом

федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган в порядке и сроки, установленные федеральным органом государственной регистрации.

Для целей настоящей статьи политическая деятельность на территории Российской Федерации понимается в том же значении, что и в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

В уведомлении, подаваемом в соответствии с частью первой настоящей статьи, должны содержаться сведения о целях деятельности общественного объединения, его структуре, дате создания, территории, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность, об учредителях и (или) руководителях общественного объединения, об адресах для связи с руководящим органом общественного объединения, об источниках формирования денежных средств и (или) иного имущества, в том числе о банковских счетах, используемых для осуществления деятельности общественного объединения. К уведомлению прилагается копия устава общественного объединения.

Сведения, содержащиеся в представляемых уведомлениях, составляют реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, ведение которого осуществляется федеральным органом государственной регистрации в установленном им порядке. Сведения, составляющие данный реестр, размещаются на официальном сайте федерального органа государственной регистрации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В случае выявления общественного объединения, функционирующего без приобретения прав юридического лица, получающего денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников, указанных в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и участвующего в политической деятельности на территории Российской Федерации, которое не подало уведомление в порядке, установленном частью первой настоящей статьи, федеральный орган государственной регистрации включает данное общественное объединение в названный реестр.

Общественное объединение, включенное в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, обязано ежеквартально информировать федеральный орган государственной регистрации либо его территориальный орган по форме, установленной федеральным органом государственной регистрации, об объеме денежных средств и (или) иного имущества, полученных от иностранных источников в отчетный период, о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества, об их фактическом расходовании и использовании, а также об изменениях сведений, указанных в части третьей настоящей статьи.

Материалы, производимые и (или) распространяемые общественным объединением, включенным в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, материалы, направляемые таким общественным объединением в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информация, касающаяся деятельности данного общественного объединения, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы

(информация) произведены, распространены и (или) направлены незарегистрированным общественным объединением, выполняющим функции иностранного агента, либо касаются деятельности такого общественного объединения.

Материалы, производимые и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, включенного в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалы, направляемые указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информация, касающаяся политической деятельности таких лиц, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения.

В случае прекращения общественным объединением, включенным
в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, участия в политической деятельности на территории Российской Федерации и получения денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников это общественное объединение имеет право подать в федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган заявление по форме, утвержденной федеральным органом государственной регистрации, об исключении из указанного реестра.

При получении от общественного объединения такого заявления федеральный орган государственной регистрации либо его территориальный орган проводит проверку в отношении данного общественного объединения незамедлительно с извещением органов прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря
2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По результатам проведенной проверки федеральный орган государственной регистрации либо его территориальный орган в течение одного месяца со дня ее окончания принимает решение
об исключении общественного объединения из названного реестра либо об отказе в его исключении. Данное решение может быть обжаловано общественным объединением в суд.»

1.1) Предлагаемая статья содержит следующее положение:

«Общественное объединение, функционирующее без приобретения прав юридического лица, которое получает денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников, указанных в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и участвует в политической деятельности на территории Российской Федерации либо намеревается получать денежные средства и (или) иное имущество от данных источников и участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации, обязано уведомить об этом федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган в порядке и сроки, установленные федеральным органом государственной регистрации.

Для целей настоящей статьи политическая деятельность на территории Российской Федерации понимается в том же значении, что и в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

В отношении указанного положения необходимо отметить, что анализируемый Проект не содержит какого-либо четкого правового определения понятия «намеревается получать денежные средства и (или) иное  имущество от данных источников и участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации». Так, исходя из буквального прочтения указанной нормы, остается непонятным, что именно разработчик понимает под намерением общественного объединения получать денежные средства и (или) иное имущество и участвовать в политической деятельности на территории России, в чем фактически должно выражаться такое намерение общественного объединения, например, стоит ли считать выражением такого намерения позицию отдельных руководителей общественного объединения или их намерение должно носить коллегиальный характер, стоит ли считать имевшим место указанное намерение, если оно было высказано отдельным членом общественного объединения и т. п. Отсутствие в Проекте четкого правового определения указанного понятия на практике создаст угрозу невозможности своевременного выполнения описанных в анализируемой норме требований, касающихся соответствующего уведомления общественным объединением уполномоченного органа.

1.2) Предложенная статья содержит также следующее положение:

«В уведомлении, подаваемом в соответствии с частью первой настоящей статьи, должны содержаться сведения о целях деятельности общественного объединения, его структуре, дате создания, территории, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность, об учредителях и (или) руководителях общественного объединения, об адресах для связи с руководящим органом общественного объединения, об источниках формирования денежных средств и (или) иного имущества, в том числе о банковских счетах, используемых для осуществления деятельности общественного объединения. К уведомлению прилагается копия устава общественного объединения».

В отношении указанного положения необходимо отметить, что Проект не содержит никакого четкого правового определения понятий «сведения  о целях деятельности общественного объединения, его структуре, дате создания, территории, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность». Так, из буквального содержания указанного положения нельзя прийти к однозначному выводу о том, что разработчик понимает под описанными сведениями. В самом деле, буквальное указание в анализируемой норме на необходимость приложения копии устава общественного объединения, очевидно, содержащего, в том числе, информацию о целях его деятельности, позволяет прийти к выводу, что разработчик, по всей видимости, предполагает, что сведения о целях деятельности общественного объединения не исчерпываются содержанием устава, на основе которого общественное объединение осуществляет свою деятельность. В то же время Проект не содержит никакого конкретного указания на иные документы, которые должны содержать сведения о целях деятельности общественного объединения, его структуре и другую информацию, перечисленную в Проекте, что на практике позволит правоприменителю требовать от общественного объединения предоставление указанных сведений в произвольном порядке, руководствуясь субъективным усмотрением относительно содержания таких сведений и документов, их содержащих.

Отдельно необходимо обратить внимание, что Проект не дает никакого четкого правового определения понятию «территория, в пределах которой общественное объединение осуществляет свою деятельность». Так, остается непонятным, подпадает ли под это определение исключительно территория, на которой зарегистрировано общественное объединение, или этим понятием охватывается, в том числе, территория, на которой общественное объединение, например, проводит выездное мероприятие, будет ли подпадать под указанное определение территория, на которой деятельность осуществляют члены общественного объединения, какими документами должен подтверждаться факт осуществления деятельности общественным объединением на той или иной территории и т. п.

Отсутствие в Проекте четких правовых определений указанных понятий на практике может привести к злоупотреблению правоприменителем своими полномочиями и позволит требовать от общественного объединения предоставления сведений, объем и содержание которых будут определяться на основе произвольного толкования и субъективного усмотрения самого правоприменителя.

1.3) Предложенная статья содержит также следующее положение:

«В случае выявления общественного объединения, функционирующего без приобретения прав юридического лица, получающего денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников, указанных в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и участвующего в политической деятельности на территории Российской Федерации, которое не подало уведомление в порядке, установленном частью первой настоящей статьи, федеральный орган государственной регистрации включает данное общественное объединение в названный реестр».

Как следует из содержания указанного положения, Проект не требует от федерального органа государственной регистрации уведомлять общественное объединение о факте включения его в указанный выше реестр, что, в свою очередь, очевидно, не позволяет общественному объединению своевременно узнать об этом факте, предпринять предусмотренные законодательством меры, направленные на защиту своих прав и законных интересов, а равно своевременно выполнить требования, предъявляемые в следующем абзаце предложенной Проектом статьи, касающиеся ежеквартального информирования общественным объединением указанного федерального органа по соответствующей форме об объеме денежных средств и (или) иного имущества, полученных от иностранных источников в отчетный период, о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества, об их фактическом расходовании и использовании, а также об изменениях сведений, указанных в части третьей предложенной статьи.

Таким образом, отсутствие указания в предложенной норме на обязанность информирования общественного объединения о факте его включения в указанный реестр является существенным нарушением прав и законных интересов общественных объединений и создает для них существенные препятствия для реализации своих прав и обязанностей, предусмотренных, как действующим законодательством, так и сами анализируемым Проектом.

1.4) Предложенная статья содержит также следующее положение:

«Материалы, производимые и (или) распространяемые общественным объединением, включенным в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, материалы, направляемые таким общественным объединением в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информация, касающаяся деятельности данного общественного объединения, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены незарегистрированным общественным объединением, выполняющим функции иностранного агента, либо касаются деятельности такого общественного объединения».

В отношении указанного положения необходимо отметить, что Проект не содержит никакого четкого правового содержания понятий «материалы, производимые и (или) распространяемые общественным объединением»,  «материалы, направляемые таким общественным объединением в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информация, касающаяся деятельности данного общественного объединения». Так, остается непонятным, что именно разработчик понимает под указанными материалами и о какой именно информации, касающейся деятельности общественного объединения идет речь. Действительно, будет ли, например, охватываться понятием «материалы, направляемые общественным объединением в государственные органы и иные организации», отчет общественного объединения о его деятельности, направляемый в федеральный орган государственной регистрации, или финансовая документация, связанная с арендой помещения, занимаемого общественным объединением, покупкой канцелярских товаров и иных расходных материалов, необходимых для осуществления деятельности общественного объединения, направляемая соответственно арендодателю и организации, осуществляющей торговлю указанными канцелярскими товарами и расходными материалами?

Аналогичным образом непонятно, что именно разработчик понимает под информацией, касающейся деятельности общественного объединения. Охватывается ли указанным понятием исключительно «политическая деятельность», в связи с осуществлением которой общественное объединение и попадает в указанный выше реестр, или авторы Проекта предлагают маркировать абсолютно любую информацию, касающуюся деятельности общественного объединения, в том числе, например, освещаемую в СМИ информацию о деятельности отдельных членов общественного объединения или его руководителей, осуществляемой ими в личном качестве? Так, например, остается непонятным, будет ли охватываться понятием «информация, касающаяся деятельности общественного объединения», распространяемая в СМИ информация об участии одного из членов или руководителей общественного объединения в круглом столе, научном семинаре, его интервью по какому-либо вопросу и т. п.

Отсутствие в Проекте четкого правового определения указанных понятий, с одной стороны, создает реальные предпосылки для злоупотребления правоприменителем своими полномочиями на практике, предъявления к общественным объединениям и третьим лицам, например, СМИ, трудновыполнимых, неопределенных требований, тем самым нарушая их права и законные интересы, а, с другой стороны, делает невозможным правильное выполнение самих норм Проекта.

1.5) Предложенная статья содержит следующее положение:

«Материалы, производимые и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, включенного в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалы, направляемые указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информация, касающаяся политической деятельности таких лиц, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения.»

В отношении указанной нормы необходимо отметить, что Проект не содержит никакого четкого правового определения понятия «материалы, производимые и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, <…> лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалы, направляемые указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информация, касающаяся политической деятельности таких лиц, распространяемая через средства массовой информации».

Как уже было отмечено в пункте 1.4) настоящего заключения, разработчик не дает никакого четкого правового определения понятию «материалы,…», что на практике создает угрозу злоупотребления правоприменителем своими полномочиями. В самом деле, буквальное содержание анализируемой нормы не позволяет со всей определенностью ответить на вопрос о том, что именно применительно к содержанию указанной нормы понимается под материалами, производимыми указанными выше лицами. Тем более, остается непонятным, что в данном случае разработчик предлагает понимать под «политической деятельностью», так как в данной норме отсутствует имеющаяся в абзаце втором предлагаемой статьи оговорка о том, что под политической деятельностью следует понимать деятельность, описанную в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [Первоначальный текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 24 января 1996 г. N 14, в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3 ст. 145], а равно отсутствует ссылка на то, что в данном случае при применении анализируемой нормы правоприменителю необходимо обращаться ко второму абзацу предложенной статьи.

Данное обстоятельство позволяет правоприменителю расширительно толковать понятие «политическая деятельность» применительно к материалам,  производимым и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, <…> лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалам, направляемым указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информации, касающейся политической деятельности таких лиц, распространяемой через средства массовой информации.             Понимаемая в таком толковании указанная норма не содержит никаких препятствий для того, чтобы признать указанными материалами, например, личную переписку указанных лиц, их личные страницы в социальных сетях, лекции, проводимые ими в государственных образовательных учреждениях в качестве преподавателей, обращения по поводу защиты собственных прав и законных интересов, адресованные государственным органам, личные интервью и комментарии СМИ, а также любую иную информацию, распространяемую ими в личном качестве.

Отсутствие четкого правового определения указанных понятий в тексте Проекта создает реальные предпосылки для злоупотребления правоприменителем своими полномочиями на практике, предъявления к общественным объединениям и третьим лицам, например, СМИ, трудновыполнимых, неопределенных требований, тем самым нарушая их права и законные интересы, а, с другой стороны, делает невозможным правильное выполнение самих норм Проекта.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу, что пункт 1 статьи 3 Проекта в указанных выше частях противоречит принципу правовой определенности. Вместе с тем данный принцип является одним из фундаментальных принципов права, на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и

ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Таким образом, на основании изложенных выше обстоятельств, необходимо заключить, что пункт 1 статьи 3 Проекта содержит следующие коррупциогенные факторы:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить пункт 1 статьи 3 из текста Проекта в полном объеме.            

            Наличие норм, описанных в пункте 1 статьи 3 Проекта, в тексте самого Проекта возможно только в случае предложения разработчиком четких правовых определений перечисленных в пунктах 1.1)-1.5) настоящего заключения понятий, а также внесения в указанный пункт нормы, обязывающей федеральный орган государственной регистрации незамедлительно уведомлять общественное объединение о факте его включения в соответствующий реестр.

2) Пункт 1 статьи 4 Проекта предлагает внести следующие изменения в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»:

«а) абзац первый изложить в следующей редакции:

«6. Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и (или) иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских граждан или юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников либо действующих в качестве посредников при получении таких денежных средств и (или) иного имущества (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее – иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.»;

б) дополнить абзацем следующего содержания:

«В качестве посредника при получении денежных средств и (или) иного имущества от иностранного источника признается российское физическое или юридическое лицо, которое осуществляет передачу денежных средств и (или) иного имущества от иностранного источника либо уполномоченного им лица российской некоммерческой организации, участвующей в политической деятельности на территории Российской Федерации.»;

В отношении предложенной нормы, прежде всего, необходимо отметить, что в настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации на рассмотрении находится законопроект № 1052523-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части совершенствования правового регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций», которым предлагается иная, отличающаяся по своему содержанию редакция пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»:

«Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) или бенефициарными владельцами которых в значении, определенном в пункте 8 статьи 61 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», являются иностранные граждане или лица без гражданства (далее — иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации».

Таким образом, если оба указанных законопроекта будут приняты Государственной Думой Российской Федерации, возникнет очевидная нормативная коллизия между указанными выше редакциями названной нормы.

Далее необходимо отметить, что, несмотря на то, что разработчик предлагает определение понятия «посредник», являющегося новеллой данного Проекта, невозможно тем не менее со всей определенностью ответить на вопрос, какое именно действие будет на практике подпадать под определение «передачи денежных средств и (или) иного имущества  российской некоммерческой организации, участвующей в политической деятельности на территории Российской Федерации» с учетом того, что действующей нормой уже предусмотрена формулировка «от российских граждан или юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников». Буквальное содержание предложенного понятия «посредник» фактически тождественно указанному понятию российских граждан и юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от  иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц. В связи с этим предложенная норма является избыточной и создающей на практике условия для возникновения коллизии внутри пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в той части, в которой она дает двойное правовое определение тождественным по характеру своей деятельности субъектам правоотношений.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу, что пункт 1 статьи 4 Проекта содержит следующие коррупциогенные факторы:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить пункт 1 статьи 4 из текста Проекта в полном объеме.  

            2.1) Пункт 3 статьи 4 Проекта предлагает внести следующие изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»:

«абзац пятый пункта 1 статьи 24 изложить в следующей редакции:

«Материалы, производимые некоммерческой организацией, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и (или) распространяемые ею, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», материалы, направляемые такой организацией в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информация, касающаяся деятельности данной организации, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, либо касаются деятельности такой организации.

Материалы, производимые и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем, работником некоммерческой организации, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такой некоммерческой организации, при осуществлении ими политической деятельности, материалы, направляемые указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информация, касающаяся политической деятельности таких лиц, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем, работником некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента или лицом, входящим в состав органа такой некоммерческой организации.»

Пункт 3 статьи 4 Проекта противоречит принципу правовой определенности, вытекающему из требований ст. 19 Конституции Российской Федерации, позициям Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека по основаниям, аналогичным основаниям, изложенным в пунктах 1.4) — 1.5) настоящего заключения, и содержит следующие коррупциогенные факторы:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

            В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить из текста Проекта пункт 3 статьи 4 в полном объеме.

            Наличие норм, описанных в пункте 3 статьи 4 Проекта, в тексте самого Проекта возможно только в случае предложения разработчиком четких правовых определений понятий, аналогичных перечисленным в пунктах 1.4)-1.5) настоящего заключения понятиям.

3.1)  Предложенная статья содержит следующее положение:

«1. Физическое лицо, независимо от его гражданства или отсутствия такового, может быть признано физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, в случае, если оно осуществляет на территории Российской Федерации в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, иностранных граждан или лиц без гражданства (далее – иностранный источник) политическую деятельность в сфере, целях и формах, определенных в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и (или) целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных статьями 275 и 276 Уголовного кодекса Российской Федерации), в связи с оказанным на него иностранным источником либо действующими в интересах иностранного источника российскими гражданами, организациями воздействием, выражающимся в поддержке указанных видов деятельности (включая предоставление денежных средств, иной имущественной или организационно-методической помощи). Перечень сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.».

В отношении предложенной нормы необходимо отметить, что разработчик не дает никакого четкого правового определения понятия «целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации», в частности, остается непонятным, охватывается ли понятием «целенаправленный сбор» факт осознания указанным физическим лицом того, что получение указанных в анализируемой норме сведений иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации, должно ли указанное физическое лицо осуществлять сбор описанных сведений исключительно в целях дальнейшего их использования иностранным источником против безопасности Российской Федерации и т. п. Иными словами, остается непонятным, предполагает ли разработчик обязательное наличие у физического лица умысла на фактическое пособничество в нанесении ущерба безопасности Российской Федерации силами иностранного источника.

В отсутствии четкого правового определения указанного понятия на практике существует реальная угроза того, что физическое лицо, осуществляющее «целенаправленный сбор» указанных сведений, например, по причине осуществления научной или профессиональной деятельности, в том числе, например, занимаясь трудовой деятельностью в иностранном университете, будет признано выполняющим функции иностранного агента, несмотря на то, что сознанием такого физического лица не будет охватываться факт получения иностранным источником таких сведений именно в целях использования их против безопасности Российской Федерации.

Кроме того, необходимо отметить, что разработчик не дает никакого четкого правового определения «сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации», в частности, остается непонятным, должны ли эти сведения носить секретный характер или речь может идти о «целенаправленном сборе» открытых сведений. Также остается непонятным, будет ли размещен в публичном доступе перечень сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации, о котором идет речь в анализируемой норме.

Необходимо также обратить внимание на тот факт, что анализируемая норма не содержит никаких указаний на то, что физическое лицо, осуществляющее «целенаправленный сбор» указанных сведений должно каким-то образом передать указанные сведения иностранному источнику — признание указанного физического лица выполняющим функции иностранного агента возможно на основе лишь факта самого сбора им указанных сведений, что, в свою очередь, оставляет открытым вопрос о справедливости признания указанного физического лица выполняющим функции иностранного агента в том случае, если собранные им сведения будут получены иностранным источником без ведома самого физического лица и таким образом причинно-следственная связь между потенциальным использованием иностранным источником указанных сведений против безопасности Российской Федерации будет отсутствовать.

Авторы Проекта также не раскрывают со всей определенностью содержание понятия «воздействие, выражающееся в поддержке указанных видов деятельности (включая предоставление денежных средств, иной имущественной или организационно-методической помощи)». Так, остается непонятным, что именно имеет ввиду разработчик под «поддержкой указанных видов деятельности», «предоставлением иной имущественной или организационно-методической помощи». Так, например, невозможно со всей определенностью ответить на вопрос, будет ли являться таким воздействием заработная плата, которую получает сотрудник иностранного или российского университета, или компьютер, расположенный в лаборатории такого университета и используемый для осуществления физическим лицом своей трудовой деятельности, связанной со сбором сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации.

Наконец, отдельно необходимо обратить внимание, что предложенная статья фактически позволяет признавать физическими лицами, выполняющими функции иностранного агента, буквально всех сотрудников некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также всех лиц, которые тем или иным образом имеют отношение к деятельности таких организаций. Так, например, физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, согласно буквальному содержанию предложенной разработчиком нормы может быть признано любое физическое лицо, принявшее участие в круглом столе или ином мероприятии, проводимом некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента,так как указанное лицо будет участвовать в деятельности указанной некоммерческой организации, которая по определению квалифицируется правоприменителем в качестве политической. Аналогичным образом, например, любой адвокат или юрист, осуществляющий представительство некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в суде и дающий интервью по результатам судебного процесса СМИ или публикующий сообщение о процессе на своей странице в социальных сетях, также может быть признан физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, по смыслу предлагаемой Проектом нормы.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов в анализируемой норме:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 1 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.2) Предложенная статья содержит следующее положение:

«2. Лицо, деятельность которого подпадает под признаки, указанные
в части 1 настоящей статьи, обязано в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, подать заявление о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента. Лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, постоянно проживающее за пределами территории Российской Федерации, намеревающееся после прибытия в Российскую Федерацию осуществлять деятельность, связанную с выполнением функций иностранного агента, обязано до момента въезда в Российскую Федерацию уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, в установленном им порядке.».

Вместе с тем, с учетом изложенного в пункте 3.1) настоящего заключения, реализация указанной нормы на практике будет вызывать существенные затруднения, так как в отсутствие четкого правового определения понятия физического лица, выполняющего функции иностранного агента, в высшей степени оценочного характера указанного определения, а равно ввиду наличия возможности чрезвычайно широкого толкования указанного определения правоприменителем, физическое лицо не будет иметь возможности со всей определенностью сделать вывод о том, подпадает ли его деятельность под указанное выше определение и следует ли ему исполнять предусмотренную указанной нормой обязанность.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 2 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.3) Предложенная статья содержит следующее положение:

«3. На основании информации, представляемой в порядке, предусмотренном частью 2 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, ведет список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, который размещается в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Порядок ведения и размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» данного списка устанавливается указанным органом. В случае выявления деятельности физического лица, выполняющего функции иностранного агента, которое не подало заявление (уведомление) в порядке, установленном частью 2 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, включает данное лицо в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента. Решение о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, может быть обжаловано в суд.».

Буквальное содержание указанной нормы позволяет прийти к выводу, что разработчик предлагает размещать в публичном доступе персональные данные физических лиц, признанных выполняющими функции иностранного агента. При этом необходимо отметить, что авторы Проекта не указывают, какие именно сведения будут включаться в «список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента».

Необходимо отметить, что данная норма вызывает особые опасения, поскольку размещение в открытом доступе сведений об указанных физических лицах может создать угрозу их безопасности и повлечь за собой непредсказуемые последствия для их жизни и здоровья, жизни и здоровья их родных и близких, поскольку не вызывает никаких сомнений тот факт, что в общественном сознании термин «физическое лицо, выполняющее функции иностранного агента» будет тождественен термину «иностранный агент», традиционно воспринимающийся в российском бытовом языке как аналог терминов «предатель», «шпион», «лазутчик», «наймит запад», «враг народа», «агент иностранной разведки» и т. п. Таким образом, публикация в открытом доступе такого списка может создать угрозу преследования указанных физических лиц по мотивам ненависти и вражды.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что предложенная норма не предусматривает обязанности уведомления физического лица о факте признания его физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, что, в свою очередь, не позволяет указанному лицу своевременно узнать о данном факте и предпринять предусмотренные законодательством меры,направленные на защиту своих прав и законных интересов.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

            В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 3 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.4) Предложенная статья содержит следующее положение:

«4. От обязанности подавать заявление о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, освобождаются:

1) сотрудники дипломатических представительств, работники консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также представители иностранных государственных органов и международных организаций, находящиеся на территории Российской Федерации по официальному приглашению;

2) иностранные журналисты, аккредитованные в Российской Федерации, в том числе признанные иностранными средствами массовой информации, выполняющими функции иностранного агента, в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации;

3) иные лица по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, принятому в установленном им порядке по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в сфере государственной охраны, в сфере внешней разведки, в области обороны.»

Указанная норма прямо предусматривает произвольный порядок освобождения физических лиц от обязанности  подавать заявление о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, полностью оставляя решение этого вопроса на усмотрение правоприменителя. Действительно предлагаемый порядок освобождения физического лица от указанной обязанности не содержит никаких четких критериев и оснований принятия решения о таком освобождении, что, в свою очередь, свидетельствует о грубом несоответствии указанной нормы принципу правовой определенности и о наличии целого ряда коррупциогенных факторов в указанной норме.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить пункт 3 части 4 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.5) Предложенная статья содержит следующее положение:

«5. В случае осуществления иностранным журналистом, аккредитованным в Российской Федерации, деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, несовместимой с его профессиональной деятельностью журналиста, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, включает такое лицо в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента.»

Необходимо отметить, что указанная норма не содержит никаких указаний на порядок признания деятельности иностранного журналиста «связанной с выполнением функции иностранного агента», а равно не дает никакого определения указанной деятельности. Более того, указанная норма не содержит никакого определения порядка признания такой деятельности несовместимой с профессиональной деятельностью журналиста. Так, в Проекте отсутствует какая-либо информация о порядке принятия и форме такого признания, о круге лице и государственных органов, уполномоченных на признание деятельности несовместимой с профессиональной деятельностью журналиста, а также о сроках принятия такого решения, возможности и порядке его обжалования. Фактически указанная норма позволяет правоприменителю произвольно принимать решение о признании деятельности иностранного журналиста несовместимой с его профессиональной деятельностью, что само по себе делает эту норму противоречащей принципу правовой определенности и свидетельствует о наличии в ней целого ряда коррупциогенных факторов.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 5 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.6)  Предложенная статья содержит следующее положение:

«6. Физическое лицо, включенное в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, обязано не реже одного раза в шесть месяцев представлять в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, либо в его территориальный орган отчет о своей деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, включая сведения о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных от иностранных источников, и об их фактическом расходовании и использовании. Форма и порядок представления отчета устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций.»

Принимая во внимание доводы, описанные в пункте 3.1) настоящего заключения, остается непонятным, о каком объеме сведений, необходимых для размещения в отчете о деятельности физического лица, идет речь в анализируемой норме. Так, например, как было указано в пункте 3.1) физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, фактически может быть признано любое физическое лицо, осуществляющее трудовую деятельность в некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. Таким образом, буквальное содержание анализируемой нормы позволяет прийти к выводу, что такое физическое лицо обязано будет предоставлять отчет о своей трудовой деятельности в некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а равно о целях расходования своей заработной платы и фактическом ее расходовании на личные нужды. Такой сценарий применения анализируемой нормы представляется весьма вероятным и последовательным, вытекающим из буквального содержания норм предложенной Проектом статьи 2.1. в их взаимосвязи.

Представляется очевидным, что реализация указанной нормы на практике будет являться необоснованным вторжением в частную жизнь указанных физических лиц, повлечет за собой возложение на них необоснованных, трудновыполнимых и неопределенных обязанностей. В связи с этим указанная норма также является несоответствующей принципу правовой определенности и содержит в себе целый ряд коррупциогенных факторов.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 6 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

3.7) Предложенная статья содержит следующее положение:

«7. Физическое лицо, включенное в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, обязано указывать о наличии этого статуса при осуществлении деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, в том числе при обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, образовательные организации. Материалы, производимые и (или) распространяемые физическим лицом, включенным в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, информация, касающаяся деятельности данного физического лица в связи с выполнением им функций иностранного агента, распространяемая через средства массовой информации, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы (информация) произведены и (или) распространены физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, либо касаются деятельности такого физического лица.»

Анализируемая норма противоречит принципу правовой определенности, вытекающему из требований ст. 19 Конституции Российской Федерации, позициям Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека по основаниям, аналогичным основаниям, изложенным в пунктах 1.4) — 1.5) настоящего заключения, и содержит следующие коррупциогенные факторы:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

            В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить часть 7 предложенной разработчиком статьи 2.1 из текста Проекта в полном объеме.

            Наличие указанной нормы в тексте Проекта возможно только в случае предложения разработчиком четких правовых определений понятий, аналогичных перечисленным в пунктах 1.4)-1.5) настоящего заключения понятиям.

4) Пункт 2 статьи 5 Проекта предлагает изложить статью 6 Федерального закона от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» в следующей редакции:

«Статья 6

  1. Действие настоящего Федерального закона (за исключением
    статьи 2.1 настоящего Федерального закона) и подпункта 7 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции настоящего Федерального закона) распространяется на граждан государств, которые приняли решение о запрете въезда граждан Российской Федерации на территории этих государств и об аресте активов граждан Российской Федерации по мотиву причастности граждан Российской Федерации к нарушениям прав человека в Российской Федерации.
  2. Действие статьи 2.1 настоящего Федерального закона распространяется на лиц, деятельность которых подпадает под признаки, указанные в части 1 статьи 2.1 настоящего Федерального закона.»

Указанная норма фактически необоснованно расширяет действие Федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», позволяя применять механизм признания физических лиц выполняющими функции иностранного агента даже к тем физическим лицам, которые не причастны к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, и в отношении которых во всяком случае отсутствуют какие-либо доказательства о причастности к таким нарушениям.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить пункт 2 статьи 5 из текста Проекта в полном объеме.

По результатам проведения антикоррупционной экспертизы Проекта представляется возможным прийти к общему выводу о системной проблеме анализируемого документа, заключающейся в отсутствии в подавляющем большинстве норм Проекта четкой правовой регламентации прав и обязанностей общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц, а также в отсутствие четких правовых определений принципиальных для описанного в Проекте нормативного регулирования понятий, что, в свою очередь, позволяет сделать вывод о грубом несоответствии указанных норм принципу правовой определенности в толковании, данном этому принципу Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским Судом по правам человека.

Предложенные разработчиком механизмы контроля за деятельностью общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц, указанных в Проекте, отличаются чрезмерной репрессивностью и предоставляют необоснованно широкие полномочия правоприменителю, необоснованно оставляя на его усмотрение принятие решений о порядке, критериях и основаниях совершения тех или иных действий по отношению к указанным выше лицам, что, в свою очередь, на практике может привести к существенным нарушениям прав общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц и грубо нарушить принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Обложка: Серия «Творцы». Павел Филонов