Экспертное заключение по законопроекту «О внесении изменения в статью 330 УК РФ»

Публикуем полный текст независимого экспертного Заключения по Проекту ФЗ № 1073604-7  «О внесении изменения в статью 3301 Уголовного кодекса Российской Федерации», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в связи с проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», которым устанавливается ряд новых обязанностей некоммерческих организаций, незарегистрированных общественных объединений и физических лиц, касающихся получения ими иностранного финансирования и участия в политической деятельности на территории Российской Федерации, а также уточняется порядок освещения в СМИ информации об их деятельности.

Как следует из пояснительной записки, в целях обеспечения реализации данных положений законопроектом предлагается новая редакция статьи 3301 Уголовного кодекса Российской Федерации [Первоначальный текст Кодекса опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. N 25 ст. 2954, в «Российской газете» от 18 (ст.ст. 1-96), 19 (ст.ст. 97-200), 20 (ст.ст. 201-265), 25 (ст.ст. 266-360) июня 1996 г. N 113, 114, 115, 118].

Анализ представленного Проекта позволяет прийти к выводу, что отдельные его положения содержат в себе коррупциогенные факторы, перечень которых приведен ниже.

1) Проект предлагает изложить статью 3301 Уголовного кодекса Российской Федерации в следующей редакции:

«Статья 3301. Злостное уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в связи с признанием лица выполняющим функции иностранного агента

  1. Злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, либо в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, −

наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.

2. Нарушение порядка деятельности иностранного средства массовой информации, выполняющего функции иностранного агента, и (или) учрежденного им российского юридического лица, выполняющего функции иностранного агента, либо неисполнение иным лицом, информация о котором включена в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, установленных законодательством Российской Федерации требований в связи с признанием выполняющим функции иностранного агента, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию за деяние, предусмотренное частью 2

статьи 19.341 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, —

наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.

  1. Неисполнение установленных законодательством Российской Федерации обязанностей по представлению в уполномоченный орган заявления (уведомления) о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и (или) отчета о деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию за деяние, предусмотренное частью 1 статьи 19.75-4 Кодекса Российской Федерации
    об административных правонарушениях, либо неисполнение обязанности
    по представлению в уполномоченный орган заявления (уведомления)
    о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, совершенное лицом, осуществляющим на территории Российской Федерации в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, иностранных граждан, лиц без гражданства целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых указанными субъектами может быть использовано против безопасности Российской Федерации (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных статьями 275 и 276 настоящего Кодекса), −

наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок.».

В отношении предложенной Проектом редакции указанной статьи 3301 УК РФ необходимо отметить следующее.

1.1) Часть 1 предложенной редакции, как и действующая редакция указанной нормы, содержит в себе понятие «злостное уклонение». При этом необходимо отметить, что ни действующая редакция указанной нормы, ни предложенный разработчиком Проект не содержат четкого правового определения понятия «злостное уклонение». Так, в Проекте, равно как и в действующем уголовном законе, отсутствуют четкие критерии злостности уклонения от исполнения обязанностей, описанных в диспозиции статьи 3301. В отличие от содержания частей 2 и 3 статьи 3301, в предложенной разработчиком редакции авторы Проекта не связывают критерий злостности, например, с неоднократностью совершения такого деяния и привлечением обвиняемого к административной ответственности за аналогичные деяния в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

В качестве альтернативного примера использования в законе понятия злостности, лишенного описанной выше неопределенности, можно привести ссылку на часть 3 статьи 46 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации [Первоначальный текст Кодекса опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 13 января 1997 г. N 2 ст. 198, в «Российской газете» от 16 января 1997 г. N 9-10] , которая гласит:

«Злостно уклоняющимся от отбывания исправительных работ признается осужденный, допустивший повторное нарушение порядка и условий отбывания наказания после объявления ему предупреждения в письменной форме за любое из указанных в части первой настоящей статьи нарушений, а также скрывшийся с места жительства осужденный, местонахождение которого неизвестно».

Также можно привести ссылку на часть 1 статьи 116 УИК РФ, которая гласит:

«Злостным нарушением осужденными к лишению свободы установленного порядка отбывания наказания являются: употребление спиртных напитков либо наркотических средств или психотропных веществ; мелкое хулиганство; угроза, неповиновение представителям администрации исправительного учреждения или их оскорбление при отсутствии признаков преступления; изготовление, хранение или передача запрещенных предметов; уклонение от исполнения принудительных мер медицинского характера или от обязательного лечения, назначенного судом или решением медицинской комиссии; организация забастовок или иных групповых неповиновений, а равно активное участие в них; мужеложство, лесбиянство; организация группировок осужденных, направленных на совершение указанных в настоящей статье правонарушений, а равно активное участие в них; отказ от работы или прекращение работы без уважительных причин».

В двух приведенных нормах действующего уголовно-исполнительного закона даны определения понятия злостности, сводящие к минимуму произвольное их применение правоприменителем.

Вместе с тем, предложенная разработчиком редакция части 1 статьи 3301 УК РФ, равно как и действующая редакция указанной нормы, на практике неизбежно приведут к произвольному толкованию правоприменителем понятия «злостное уклонение» в силу исключительно оценочного характера последнего, что, в свою очередь, может привести к существенным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, на которых будет распространяться действие указанной статьи. Необходимо отметить, что само по себе наличие в предложенной норме указанного оценочного понятия является нарушением принципа правовой определенности — одного из фундаментальных принципов права, согласно позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским Судом по правам человека.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П[ «Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Кроме этого необходимо отметить, что часть 1 статьи 3301 УК РФ в предложенной редакции предусматривает ответственность за злостное уклонение от «исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, либо в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента». При этом законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», в связи с которым разработан анализируемый Проект, не дает четкого правового определения понятию «документов», необходимых для включения в указанные реестры. Более того, указанный законопроект использует понятие «сведения», а не «документы».

Так, например, указанный законопроект не содержит никакого четкого правового определения понятий «сведения  о целях деятельности общественного объединения, его структуре, дате создания, территории, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность». Так, из буквального содержания указанного положения нельзя прийти к однозначному выводу о том, что разработчик понимает под описанными сведениями. В самом деле, буквальное указание в анализируемой норме на необходимость приложения копии устава общественного объединения, очевидно, содержащего, в том числе, информацию о целях его деятельности, позволяет прийти к выводу, что разработчик, по всей видимости, предполагает, что сведения о целях деятельности общественного объединения не исчерпываются содержанием устава, на основе которого общественное объединение осуществляет свою деятельность. В то же время Проект не содержит никакого конкретного указания на иные документы, которые должны содержать сведения о целях деятельности общественного объединения, его структуре и другую информацию, перечисленную в Проекте, что на практике позволит правоприменителю требовать от общественного объединения предоставление указанных сведений в произвольном порядке, руководствуясь субъективным усмотрением относительно содержания таких сведений и документов, их содержащих. Более того, разработчик не предусматривает возможности освобождения общественного объединения от предоставления той информации, которая уже имеется у государственных органов и может быть получена уполномоченным органом путем межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, приведет к необоснованным требованиям, предъявляемым к общественным объединениям о предоставлении одной и той же информации в двойном объеме.

Отдельно необходимо обратить внимание, что законопроект не дает никакого четкого правового определения понятию «территория, в пределах которой общественное объединение осуществляет свою деятельность». Так, остается непонятным, подпадает ли под это определение исключительно территория, на которой зарегистрировано общественное объединение, или этим понятием охватывается, в том числе, территория, на которой общественное объединение, например, проводит выездное мероприятие, будет ли подпадать под указанное определение территория, на которой деятельность осуществляют члены общественного объединения, какими документами должен подтверждаться факт осуществления деятельности общественным объединением на той или иной территории и т. п.

Отсутствие в законопроекте четких правовых определений указанных понятий на практике может привести к злоупотреблению правоприменителем своими полномочиями и позволит требовать от общественного объединения предоставления сведений, объем и содержание которых будут определяться на основе произвольного толкования и субъективного усмотрения самого правоприменителя.

Как следствие, описанные пробелы в указанном законопроекте, равно как и аналогичные пробелы, касающиеся некоммерческих организаций, могут привести к необоснованному привлечению соответствующих лиц к уголовной ответственности в рамках реализации предложенной разработчиком нормы анализируемого Проекта.

1.2) Часть 3 статьи 3301 в предложенной Проектом редакции предусматривает ответственность за «неисполнение установленных законодательством Российской Федерации обязанностей по представлению в уполномоченный орган заявления (уведомления) о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и (или) отчета о деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию за деяние, предусмотренное частью 1 статьи 19.75-4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, либо неисполнение обязанности по представлению в уполномоченный орган заявления (уведомления) о включении в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, совершенное лицом, осуществляющим на территории Российской Федерации в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, иностранных граждан, лиц без гражданства целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых указанными субъектами может быть использовано против безопасности Российской Федерации (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных статьями 275 и 276 настоящего Кодекса)».

Таким образом, указанная норма предусматривает ответственность за несоблюдение норм законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», имеющих отношение к физическим лицам.

Вместе с тем следует отметить, что в указанном законопроекте отсутствуют четкие критерии признания физического лица выполняющим функции иностранного агента, что на практике может повлечь за собой необоснованное преследование физических лиц по статье 3301 УК РФ в предложенной разработчиком редакции.

Так, разработчик указанного законопроекта не дает никакого четкого правового определения понятия «целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации», в частности, остается непонятным, охватывается ли понятием «целенаправленный сбор» факт осознания указанным физическим лицом того, что получение указанных в анализируемой норме сведений иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации, должно ли указанное физическое лицо осуществлять сбор описанных сведений исключительно в целях дальнейшего их использования иностранным источником против безопасности Российской Федерации и т. п. Иными словами, остается непонятным, предполагает ли разработчик обязательное наличие у физического лица умысла на фактическое пособничество в нанесении ущерба безопасности Российской Федерации силами иностранного источника.

В отсутствии четкого правового определения указанного понятия на практике существует реальная угроза того, что физическое лицо, осуществляющее «целенаправленный сбор» указанных сведений, например, по причине осуществления научной или профессиональной деятельности, в том числе, например, занимаясь трудовой деятельностью в иностранном университете, будет признано выполняющим функции иностранного агента, несмотря на то, что сознанием такого физического лица не будет охватываться факт получения иностранным источником таких сведений именно в целях использования их против безопасности Российской Федерации.

Кроме того, необходимо отметить, что разработчик не дает никакого четкого правового определения «сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации», в частности, остается непонятным, должны ли эти сведения носить секретный характер или речь может идти о «целенаправленном сборе» открытых сведений. Также остается непонятным, будет ли размещен в публичном доступе перечень сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, получение которых иностранным источником может быть использовано против безопасности Российской Федерации, о котором идет речь в анализируемой норме.

Необходимо также обратить внимание на тот факт, что анализируемая норма не содержит никаких указаний на то, что физическое лицо, осуществляющее «целенаправленный сбор» указанных сведений должно каким-то образом передать указанные сведения иностранному источнику — признание указанного физического лица выполняющим функции иностранного агента возможно на основе лишь факта самого сбора им указанных сведений, что, в свою очередь, оставляет открытым вопрос о справедливости признания указанного физического лица выполняющим функции иностранного агента в том случае, если собранные им сведения будут получены иностранным источником без ведома самого физического лица и таким образом причинно-следственная связь между потенциальным использованием иностранным источником указанных сведений против безопасности Российской Федерации будет отсутствовать.

Отдельно необходимо обратить внимание, что предложенная указанным законопроектом статья фактически позволяет признавать физическими лицами, выполняющими функции иностранного агента, буквально всех сотрудников некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также всех лиц, которые тем или иным образом имеют отношение к деятельности таких организаций. Так, например, физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, согласно буквальному содержанию предложенной разработчиком нормы может быть признано любое физическое лицо, принявшее участие в круглом столе или ином мероприятии, проводимом некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, так как указанное лицо будет участвовать в деятельности указанной некоммерческой организации, которая по определению квалифицируется правоприменителем в качестве политической. Аналогичным образом, например, любой адвокат или юрист, осуществляющий представительство некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в суде и дающий интервью по результатам судебного процесса СМИ или публикующий сообщение о процессе на своей странице в социальных сетях, также может быть признан физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, по смыслу предлагаемой законопроектом нормы.

Реализация указанной нормы на практике будет вызывать существенные затруднения, так как в отсутствие четкого правового определения понятия физического лица, выполняющего функции иностранного агента, в высшей степени оценочного характера указанного определения, а равно ввиду наличия возможности чрезвычайно широкого толкования указанного определения правоприменителем, физическое лицо не будет иметь возможности со всей определенностью сделать вывод о том, подпадает ли его деятельность под указанное выше определение и следует ли ему исполнять предусмотренную указанной нормой обязанность.

Как следствие, реализация указанной нормы на практике приведет к необоснованному привлечению физических лиц к административной, а, после, и уголовной ответственности по части 3 статьи  3301 УК РФ в предложенной разработчиком Проекта редакции. Представляется, что потенциальная возможность необоснованного уголовного преследования физических лиц обусловливается несоблюдением принципа правовой определенности по смыслу, придаваемому ему Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским судом по правам человека (см. пункт 1.1) настоящего заключения) при формулировании норм законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», имеющих отношение к физическим лицам, и последующим их использованием в предложенной редакции авторами анализируемого Проекта.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [ Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между

  • нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

            В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается устранить правовую неопределенность в отношении понятия «злостное уклонение», дав четкое правовое определение последнего, а также в отношении иных понятий, используемых в нормах Проекта по аналогии с нормами законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности».

Обложка:  Глаз видящий, глаз знающий. Павел Николаевич Филонов