Экспертное заключение об изменениях в ФЗ «Об образовании в РФ»

Публикуем полный текст Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Проекта федерального закона № 1057895-7  «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» , подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в целях совершенствования правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации, в том числе, путем внесения в действующее законодательство понятия «просветительская деятельность», норм, предусматривающих существование порядка и условий ведения просветительской деятельности, форм контроля за ней со стороны Правительства Российской Федерации. Проектом также предлагается  наделить федеральные органы государственной власти, уполномоченные в сфере образования, полномочием по координации участия образовательных организаций в международном сотрудничестве путем выдачи соответствующих заключений, а также установить запрет на использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов.

Необходимость принятия указанных инициатив, как следует из текста пояснительной записки, объясняется отсутствием соответствующего правового регулирования в действующем законодательстве, которое создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя.

Принятие Проекта, по мнению его авторов, позволит не допустить негативное иностранное вмешательство в образовательный процесс, позволит не только противодействовать распространению противоправной информации и антироссийской пропаганде в школьной и студенческой среде, но и полноценно реализовывать в рамках правового поля возможности образовательных организаций по распространению среди различных слоев населения достижений отечественной науки и культуры, исторического наследия, иных социально значимых сведений, что способствовало бы созданию дополнительных условий для развития культуры человека, социализации личности, мотивации ее на формирование активной гражданской позиции.

Принимая во внимание важность заявленной в пояснительной записке цели — совершенствование правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации, необходимо отметить, что предложенная редакция Проекта содержит большое количество оценочных понятий, что само по себе не согласуется с принципом правовой определенности, вытекающим из требований ст. 19 Конституции Российской Федерации [Первоначальный текст Конституции опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. N 237], а также предлагает нормы, реализация которых на практике может привести к созданию существенных препятствий для реализации одного из важнейших конституционных принципов — свободной передачи, производства и распространения информации, гарантированного частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, говорит о наличии в Проекте значительного количества коррупциогенных факторов, описанных ниже.

 

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в целях совершенствования правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации, в том числе, путем внесения в действующее законодательство понятия «просветительская деятельность», норм, предусматривающих существование порядка и условий ведения просветительской деятельности, форм контроля за ней со стороны Правительства Российской Федерации. Проектом также предлагается  наделить федеральные органы государственной власти, уполномоченные в сфере образования, полномочием по координации участия образовательных организаций в международном сотрудничестве путем выдачи соответствующих заключений, а также установить запрет на использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов.

Необходимость принятия указанных инициатив, как следует из текста пояснительной записки, объясняется отсутствием соответствующего правового регулирования в действующем законодательстве, которое создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя.

Принятие Проекта, по мнению его авторов, позволит не допустить негативное иностранное вмешательство в образовательный процесс, позволит не только противодействовать распространению противоправной информации и антироссийской пропаганде в школьной и студенческой среде, но и полноценно реализовывать в рамках правового поля возможности образовательных организаций по распространению среди различных слоев населения достижений отечественной науки и культуры, исторического наследия, иных социально значимых сведений, что способствовало бы созданию дополнительных условий для развития культуры человека, социализации личности, мотивации ее на формирование активной гражданской позиции.

Принимая во внимание важность заявленной в пояснительной записке цели — совершенствование правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации, необходимо отметить, что предложенная редакция Проекта содержит большое количество оценочных понятий, что само по себе не согласуется с принципом правовой определенности, вытекающим из требований ст. 19 Конституции Российской Федерации [Первоначальный текст Конституции опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. N 237], а также предлагает нормы, реализация которых на практике может привести к созданию существенных препятствий для реализации одного из важнейших конституционных принципов — свободной передачи, производства и распространения информации, гарантированного частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, говорит о наличии в Проекте значительного количества коррупциогенных факторов, описанных ниже.

1) Пункт 1) Проекта предлагает дополнить статью 2 Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[Первоначальный текст Федерального закона опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 декабря 2012 г., в «Российской газете» от 31 декабря 2012 г. N 303, в Собрании законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. N 53 (часть I) ст. 7598] пунктом 35 следующего содержания:

«35) просветительская деятельность – осуществляемая вне рамок образовательных программ деятельность, направленная на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов, и затрагивающая отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации.»

В отношении указанной нормы необходимо отметить, что правовое определение нового для российского законодательства понятия «просветительская деятельность» содержит большое количество оценочных понятий, что на практике позволит правоприменителю признавать буквально любую деятельность, связанную с распространением какой-либо информации, просветительской деятельностью. Так, разработчик не дает никакого четкого правового определения таким понятиям, как «знания», «умения», «навыки», «ценностные установки», «опыт», «компетенции», «образовательные потребности и интересы», «отношения, регулируемые иными законодательными актами Российской Федерации». Содержание указанных понятий также не раскрыто и в действующем российском законодательстве.

Буквальное применение на практике предложенной разработчиком нормы позволит признать просветительской деятельностью бесконечно широкий перечень видов деятельности физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц — от деятельности художественных студий и кружков для детей дошкольного возраста (поскольку такая деятельность очевидно осуществляется вне рамок образовательных программ, направлена на распространение знаний, умений, навыков, опыта в целях творческого развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов и затрагивает отношения, регулируемые иными законодательными актами Российской Федерации), до деятельности фитнес-клубов и студий йоги (поскольку их деятельность также осуществляется вне рамок образовательных программ, направлена на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции в целях духовно-нравственного, физического развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов и затрагивает отношения, регулируемые иными законодательными актами Российской Федерации).

При этом, необходимо особо подчеркнуть, что, несмотря на то, что в пояснительной записке внесение в законодательство понятия «просветительская деятельность» обосновывается разработчиком в качестве одного из элементов защиты проводимой в Российской Федерации государственной политики от дискредитации,

защиты истории от пересмотра, а также защиты конституционного строя от подрыва, угроза которых возникает в связи с «бесконтрольной реализацией антироссийскими силами в школьной и студенческой среде широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа», анализируемый Проект не ограничивает сферу действия указанной нормы школьной и студенческой средой, а равно не ограничивает применение понятия «просветительская деятельность» исключительно «антироссийскими силами, реализующими пропагандистские мероприятия, в том числе поддерживаемые из-за рубежа». Это, в свою очередь, служит еще одним подтверждением того, что Проект, несмотря на заявленные в пояснительной записке цели, на практике будет охватывать бесконечно широкий перечень видов деятельности, а равно распространяться на максимально широкий круг лиц, подлежащих контролю со стороны Правительства Российской Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует о несоответствии предложенной разработчиком нормы, вводящей понятие «просветительская деятельность», принципу правовой определенности, вытекающему из положений ст. 19 Конституции Российской Федерации и являющемуся одним из фундаментальных принципов права, на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам

человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Исходя из изложенного выше, необходимо прийти к выводу, что анализируемая норма, предложенная разработчиком Проекта, содержит следующие коррупциогенные факторы:

  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается дать четкое правовое определение используемым в пункте 1) Проекта понятиям «знания», «умения», «навыки», «ценностные установки», «опыт», «компетенции», «образовательные потребности и интересы», «отношения, регулируемые иными законодательными актами Российской Федерации».

            В противном случае предлагается исключить указанный пункт из текста Проекта в полном объёме.

2) Пункты 2) и 4) Проекта, представляющиеся взаимосвязанными по смыслу и содержанию, предлагают внести следующие изменения в Федеральный закон РФ «Об образовании в Российской Федерации»:

«2) часть 1 статьи 6 дополнить пунктом 13.2 следующего содержания:

«13.2) координация участия образовательных организаций в международном сотрудничестве;»

«4) статью 105 дополнить частью 4 следующего содержания:

«4. Подписание образовательными организациями договоров, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам, осуществляется при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, или федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования. Порядок получения указанного заключения устанавливается Правительством Российской Федерации.».

Предложенные разработчиком нормы, как следует из их содержания, предусматривают разрешительный порядок участия образовательных организаций в международном сотрудничестве путем выдачи соответствующих заключений.

Так, согласно части 3 статьи 105 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации» в действующей редакции, организации, входящие в систему образования, принимают участие в международном сотрудничестве в сфере образования посредством заключения договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в иных формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такое участие в международном сотрудничестве осуществляется, в частности по следующим направлениям:

1) разработка и реализация образовательных программ и научных программ в сфере образования совместно с международными или иностранными организациями;

2) направление обучающихся, педагогических и научных работников российских организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в иностранные образовательные организации, которое включает в себя предоставление обучающимся специальных стипендий для обучения за рубежом, а также прием иностранных обучающихся, педагогических и научных работников в российские организации, осуществляющие образовательную деятельность, в целях обучения, повышения квалификации и совершенствования научной и образовательной деятельности, в том числе в рамках международного академического обмена;

3) проведение совместных научных исследований, осуществление фундаментальных и прикладных научных исследований в сфере образования, совместное осуществление инновационной деятельности;

4) участие в сетевой форме реализации образовательных программ;

5) участие в деятельности международных организаций и проведении международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов, конгрессов, симпозиумов, конференций, семинаров или самостоятельное проведение указанных мероприятий, а также обмен учебно-научной литературой на двусторонней и многосторонней основе.

При этом действующая редакция части 1 статьи 105 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации» декларирует следующие цели международного сотрудничества в сфере образования:

1) расширение возможностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства для получения доступа к образованию;

2) координация взаимодействия Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями по развитию образования;

3) совершенствование международных и внутригосударственных механизмов развития образования.

Предлагаемый разработчиком разрешительный порядок участия образовательных организаций в международном сотрудничестве, учитывая цели разработки и принятия Проекта, заявленные в пояснительной записке, фактически основан на презумпции недоверия к международному сотрудничеству как таковому, восприятии его в качестве потенциальной угрозы. Действительно, как следует из текста пояснительной записки, указанные выше нормы задумывались разработчиком в качестве защиты от «негативного иностранного вмешательства в образовательный процесс».

Представляется, что такой подход к международному сотрудничеству в сфере образования противоречит положениям части 2 статьи 105 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация содействует развитию сотрудничества российских и иностранных образовательных организаций, международной академической мобильности обучающихся, педагогических, научных и иных работников системы образования, привлечению иностранных граждан к обучению в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, обеспечению взаимного признания образования и (или) квалификации, участвует в соответствии с международными договорами Российской Федерации в деятельности различных международных организаций в сфере образования.

Реализация предложенной разработчиком нормы на практике создаст дополнительные препятствия для участия образовательных организаций в международном сотрудничестве, поставит саму возможность такого сотрудничества в зависимость от воли правоприменителя.

В связи с этим необходимо особо подчеркнуть, что пункт 4) Проекта не предусматривает никакого четкого правового порядка вынесения заключения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования. Указанный пункт содержит лишь указание на то, что Правительством Российской Федерации устанавливается порядок получения указанного заключения образовательной организацией.

Таким образом, разработчик фактически предлагает разрешительный механизм участия образовательных организаций в международном сотрудничестве путем получения ими соответствующего заключения, не устанавливая при этом никаких правовых критериев и оснований для вынесения указанными выше государственными органами такого заключения, а равно не устанавливая никакой формально-определенной правовой процедуры для его вынесения и не предусматривая процедуры его обжалования. При таких условиях вынесение заключения, являющегося по своей сути разрешением на участие образовательной организации в международном сотрудничестве, носящим императивный характер, ставится разработчиком Проекта в зависимость от усмотрения и произвольной воли правоприменителя, что, очевидно, не может соответствовать принципу равенства всех перед законом, гарантированному ст. 19 Конституции Российской Федерации, и вытекающему из требований указанной статьи принципу правовой определенности в толковании, данном этому принципу Конституционным Судом РФ и Европейским Судом по правам человека, по основаниям, изложенным в пункте 1) настоящего заключения.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии в анализируемых нормах Проекта следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить пункты 2) и 4) из текста Проекта в полном объеме.

3) Пункт 3) Проекта предлагает дополнить главу 2 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации» статьей 12.2. следующего содержания:  

«Статья 12.2. Общие требования к организации просветительской деятельности

Просветительскую деятельность вправе осуществлять физические лица, индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица при соблюдении требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Не допускается использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, их отношения к религии, в том числе посредством сообщения недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов, а также для побуждения к действиям, противоречащим Конституции Российской Федерации.

Порядок, условия и формы ведения просветительской деятельности, а также контроля за ней устанавливаются Правительством Российской Федерации.»

Предложенная разработчиком норма должна рассматриваться в совокупности с нормой, описанной в пункте 1) Проекта, содержащей определение понятия «просветительская деятельность».

Вводя ограничения на осуществление просветительской деятельности в абзаце втором анализируемой нормы, разработчик указывает на недопустимость сообщения «недостоверных сведений об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов». При этом авторы Проекта не дают никакого четкого правового определения того, какие именно сведения следует считать недостоверными. Представляется очевидным, что в процессе развития таких наук, как история, этнология, религиоведение и др. научные знания человечества меняются, пополняясь новыми сведениями и фактами, в том числе, о различных исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов. В течение многих лет в научной среде могут идти споры о тех или иных особенностях традиций различных народов и культур, о тех или иных исторических фактах, примером чего может служить, например, большое количество споров о территориальном происхождении и авторстве памятника литературы Древней Руси — «Слова о полку Игореве», имевших место в  XX веке в научной среде при участии видных советских и российских учёных, в числе которых можно назвать доктора филологических наук, профессора и академика Д.С. Лихачёва, этнолога, историка и философа Л.Н. Гумилёва и др. Многие сведения об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов по сей день представляют собой различные научные теории и гипотезы, лишь в той или иной степени подкрепленные доказательствами, что, в свою очередь, не позволяет со всей определенностью заявлять о них, как о достоверных.

Отсутствие в тексте Проекта четких законодательно-определенных критериев достоверности сведений  об исторических, о национальных, религиозных и культурных традициях народов на практике может привести к произвольному принятию правоприменителем решения о недостоверности таких сведений и, как следствие, к решению о недопустимости осуществления просветительской деятельности, распространяющей такие сведения.

Предложенная разработчиком норма также предусматривает, что просветительская деятельность может осуществляться исключительно под контролем Правительства Российской Федерации, на определенных им условиях, в определенных порядке и формах. С учетом определения понятия «просветительская деятельность», данного в пункте 1) Проекта, а также с учетом потенциальных проблем его применения на практике, описанных в пункте 1) настоящего заключения, необходимо прийти к выводу, что разработчик фактически предлагает Правительству Российской Федерации взять под свой полный контроль любую деятельность физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, связанную с распространением какой-либо информации и затрагивающей отношения, регулируемые Федеральным законом РФ «Об образовании в Российской Федерации»  и иными законодательными актами Российской Федерации.

В связи с этим представляется, что указанный механизм контроля бесконечно широкого перечня видов деятельности, осуществляемых перечисленными выше лицами, противоречит части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также части 1 статьи 44 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

Действительно, конституционные принципы свободы передачи, производства и распространения информации любым законным способом, а равно свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания не совместимы с предложенными разработчиком нормами контроля просветительской деятельности со стороны Правительства Российской Федерации в той мере, в какой последние предлагают ограничения свободного, не противоречащего Конституции РФ и нормам действующего законодательства осуществления указанных видов деятельности посредством формального определения Правительством Российской Федерации разрешенных форм, порядка и условий осуществления такой деятельности.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии в предложенной разработчиком норме Проекта следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить норму, описанную в пункте 3) Проекта в следующей редакции:            

            «Статья 12.2. Общие требования к организации просветительской деятельности
          Просветительскую деятельность вправе осуществлять физические лица, индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица при соблюдении требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Не допускается использование просветительской деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, их отношения к религии, а также для побуждения к действиям, противоречащим Конституции Российской Федерации.»

Обложка: Пир королей. Павел Николаевич Филонов