Экспертное заключение по законопроекту «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»

Публикуем полный текст независимого экспертного Заключения по Проекту ФЗ № 1057892-7   «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в целях уточнения пункта 6 статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон), согласно которому иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации и международные общественные движения, некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме, а также в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума.

Действие данного запрета предлагается распространить на незарегистрированные общественные объединения и иностранные средства массовой информации, выполняющие функции иностранного агента, а также российские юридические лица, учрежденные иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента.

Проект федерального закона предусматривает, что кандидат, являющийся физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, либо кандидат, аффилированный с лицом, выполняющим функции иностранного агента, обязан указывать информацию об этом в заявлении о согласии баллотироваться, в подписных листах, в выпускаемых агитационных материалах. Устанавливаются требования к размещению данной информации в агитационных материалах.

Информация о том, что кандидат является  физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, либо аффилирован с лицом, выполняющим функции иностранного агента,  подлежит указанию, как проектируется проектом федерального закона, на информационных стендах в помещении участковой избирательной комиссии и в избирательных бюллетенях.

Основания, при соответствии которым кандидат является физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, либо является аффилированным с лицом, выполняющим функции иностранного агента, устанавливаются проектом федерального закона.

Необходимо отметить, что ни в пояснительной записке к Проекту, ни в тексте самого Проекта разработчик не приводит никаких доводов в поддержку предложенных инициатив, а равно никаких законных оснований для внесения предложенных изменений в действующее законодательство. В свою очередь, анализ Проекта позволяет прийти к выводу о наличии в нем коррупциогенных факторов, а равно о  противоречии отдельных его норм позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Постановлении от 08 апреля 2014 года № 10-П [ Первоначальный текст Постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 апреля 2014 г., в «Российской газете» от 18 апреля 2014 г. N 89, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 16 ст. 1921, в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», 2014 г., N 4].

Пункт 1) Проекта предлагает внести следующие изменения в статью 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Первоначальный текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 15 июня 2002 г. N 106, в «Парламентской газете» от 15 июня 2002 г. N 110-111, в Собрании законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253]:

«а) дополнить подпунктом 35.1 следующего содержания:

«35.1) кандидат, аффилированный с выполняющим функции иностранного агента лицом, — кандидат, который в период, составляющий два года до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и (или) в период избирательной кампании на соответствующих выборах:

а) входит (входил) в состав органов некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, и (или) является (являлся) ее учредителем, членом, участником, руководителем либо работником;

б) входит (входил) в состав органов незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента, и (или) является (являлся) его учредителем, членом, участником, руководителем;

в) является (являлся) учредителем, руководителем или работником иностранного средства массовой информации, выполняющего функции иностранного агента, учредителем, руководителем или работником российского юридического лица (а также входит (входил) в состав его органов управления), учрежденного иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента;

г) осуществляет (осуществлял) политическую деятельность и получает (получал) денежные средства и (или) иную имущественную помощь от некоммерческой организации, незарегистрированного общественного объединения, физического лица, выполняющих функции иностранного агента, в том числе через посредников, для осуществления политической деятельности.

Под политической деятельностью понимается деятельность, указанная и осуществляемая в формах, установленных пунктом 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»;».

б) дополнить подпунктом 35.2 следующего содержания:

«35.2) кандидат, являющийся физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента — кандидат, включенный  федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регистрации некоммерческих организаций, в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента;».

Данные изменения в указанный федеральный закон взаимосвязаны с иными инициативами, предложенными в пунктах 3) — 17) Проекта, существо которых сводится к возложению на соответствующих лиц обязанности по указанию на наличие у кандидата статуса аффилированного с выполняющим функции иностранного агента лицом и выполняющего функции иностранного агента в предусмотренных указанным федеральным законом заявлениях, подписных листах, агитационных материалах, публикациях агитационных материалов, информационных стендах, а также к возложению на избирательную комиссию обязанности по доведению сведений о наличии такого статуса у кандидата до сведения избирателей.

Анализируя нормы Проекта в их совокупности, необходимо прежде всего, обратить внимание на пункт 2 Проекта, поскольку, исходя из его содержания, можно прийти к выводу о том, какое значение и смысл в них вкладывает разработчик, а также о той роли, которую перечисленные выше инициативы будут играть на практике, и с учетом этого оценить их потенциальную коррупциогенность.

Пункт 2 Проекта предлагает пункт 6 статьи 3 указанного федерального закона изложить в следующей редакции:

«6. Иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации и международные общественные движения, некоммерческие организации и незарегистрированные общественные объединения, иностранные средства массовой информации, выполняющие функции иностранного агента, российские юридические лица, учрежденные иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента, не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме, а также в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума. Участие в избирательных кампаниях, кампаниях референдума указанных лиц и представителей указанных организаций в качестве иностранных (международных) наблюдателей регулируется в соответствии с федеральным законом.».

Таким образом, разработчик фактически ставит перечисленные в указанной норме российские некоммерческие организации и незарегистрированные общественные объединения, выполняющие функции иностранного агента, в заведомо неравное положение по сравнению с другими российскими некоммерческими организациями, незарегистрированными общественными объединениями и иными участниками правоотношений в этой сфере исключительно на основании их статуса — выполнения функции иностранного агента.

Представляется очевидным, что запрет для указанных некоммерческих организаций и общественных объединений на осуществление перечисленных в описанной норме видов деятельности, является ни чем иным, как запретом на участие указанных лиц в определенной форме в общественной и политической жизни страны исключительно на основании их статуса как выполняющих функции иностранного агента. В свою очередь, согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Постановлении от 08 апреля 2014 года № 10-П [ Первоначальный текст Постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 апреля 2014 г., в «Российской газете» от 18 апреля 2014 г. N 89, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 16 ст. 1921, в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», 2014 г., N 4], это является дискриминацией, поскольку ставит такую некоммерческую организацию или общественное объединение в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями или общественными объединениями, не получающими иностранного финансирования. Таким образом, данная инициатива разработчика сама по себе противоречит позиции Конституционного Суда РФ и является фактически дискриминационным механизмом по отношению к указанным некоммерческим организациям и общественным объединениям.

Отдельно необходимо обратить внимание, что разработчик не дает никакого четкого правового определения понятиям «деятельность, способствующая либо препятствующая выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме», а также «в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума». Действительно, в Проекте указанные понятия не раскрываются, что создает реальные возможности для расширительного толкования указанных понятий правоприменителем на практике и произвольного включения в понятие деятельности, способствующей либо препятствующей выдвижению кандидатов кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме буквально любых видов деятельности. Тоже самое замечание и даже в большей степени относится и к понятию так называемых иных форм участия в избирательных кампаниях, кампаниях референдума. В самом деле, на практике под такими иными формами участия правоприменитель вполне может понимать, например, освещение той или иной избирательной кампании на странице некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в социальной сети или на ее сайте, размещение информационных материалов о процедуре наблюдения на выборах, иной информации в сфере избирательного законодательства и т. п. Данное обстоятельство, в свою очередь, свидетельствует о несоответствии предложенной разработчиком редакции указанной нормы принципу правовой определенности, вытекающему из ст. 19 Конституции Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской

Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Необходимо далее отметить, что описанное выше отношение к некоммерческим организациями и незарегистрированным общественным объединениям, выполняющим функции иностранного агента, базируется на презумпции их негативного влияния на социальную и политическую жизнь нашей страны, на презумпции их действия исключительно в интересах так называемых иностранных источников. Иной взгляд на отношение разработчика к указанным лицам лишал бы смысла предложение авторов Проекта по лишению их права на  осуществление деятельности, способствующей либо препятствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме, а также на участие в иных формах в избирательных кампаниях, кампаниях референдума.

Такой подход к указанным выше некоммерческим организациям и общественным объединениям неизбежно влечет за собой аналогичное отношение и к кандидатам, аффилированным с лицами, выполняющими функции иностранного агента, а равно к кандидатам — физическим лицам, выполняющим функции иностранного агента. В противном случае нормы Проекта, предполагающие фактическое предупреждение избирателей о том, что кандидат аффилирован с лицами, выполняющими функции иностранного агента, либо сам является физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, не имели бы смысла.

Стоит отметить, что предложенные разработчиком изменения в приложения 4.1, 5, 6, 7.1, 8, 10 к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», описанные в пунктах 12) — 17) соответственно, фактически станут вторым императивным и безусловным требованием к кандидатам об указании о себе дополнительной информации после аналогичного требования, содержащегося в действующей редакции указанных приложений, об обязательном размещении в подписных листах сведений о наличии у кандидата имевшейся или имеющейся судимости. Данное обстоятельство, в свою очередь, служит косвенным свидетельством того, что разработчик фактически предлагает информировать избирателей о потенциальной неблагонадежности кандидатов, аффилированных с лицами, выполняющими функции иностранного агента, а равно кандидатов — физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, ставя их в один ряд с лицами, преступившими уголовный закон. Это, в свою очередь, без каких-либо законных оснований ставит их в неравное положение по сравнению с другими кандидатами.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу о наличии в Проекте следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [ Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»));
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить из текста нормы, описанной в пункте 2 Проекта, указание на некоммерческие организации и незарегистрированные общественные объединения, выполняющие функции иностранного агента. Кроме этого предлагается дать четкое правовое определение понятиям «деятельность, способствующая либо препятствующая выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме», а также «в иных формах участвовать в избирательных кампаниях, кампаниях референдума». Пункты 1), 3)-17) исключить в полном объеме.

Обложка:  Ломовые. Павел Николаевич Филонов