Экспертное заключение по законопроекту об изменениях ответственности за неправомерное использование отличительного признака СМИ

Публикуем полный текст независимого экспертного Заключения по Проекту ФЗ № 1060657-7   «О внесении изменения в статью 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за неправомерное использование отличительного признака представителя средства массовой информации», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в пакете с проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которым устанавливаются дополнительные условия для обеспечения прав представителей средств массовой информации при освещении ими публичных мероприятий. В частности, устанавливается обязанность по использованию журналистом, присутствующим на публичном мероприятии, ясно видимого отличительного признака представителя средства массовой информации, вид и описание которого устанавливается МВД России по согласованию с Роскомнадзором и Союзом журналистов России.

Представленным проектом федерального закона предлагается установить административную ответственность за использование в ходе публичного мероприятия отличительного признака представителя средства массовой информации, предусмотренного частью 5 статьи 6 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», лицом, не имеющим права на его использование.

В отношении указанного Проекта следует отметить, что, несмотря на указание в пояснительной записке на то, что Проект устанавливает дополнительные условия для обеспечения прав представителей СМИ при освещении ими публичных мероприятий, речь, как в пояснительной записке, так и в тексте Проекта, идет о возложении на представителей СМИ дополнительной обязанности по использованию определенного отличительного признака представителя СМИ. При этом ни в тексте законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057213-7), ни в тексте анализируемого Проекта не содержится каких-либо доводов в пользу необходимости внесения изменений в действующую норму указанного федерального закона, итак содержащую требование о наличии у журналиста ясно видимого отличительного знака представителя средства массовой информации.

Анализ Проекта позволяет прийти к выводу, что в нем содержится значительное количество коррупциогенных факторов, предложенная разработчиком норма не соответствует принципу правовой определенности, вытекающему из ст. 19 Конституции Российской Федерации [Первоначальный текст Конституции опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. N 237], а равно находится в прямом противоречии с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 4-П от 14.02.2013 г. по по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко.

Проект предлагает внести в статью 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях опубликован в «Российской газете» от 31 декабря 2001 г. N 256, в Собрании законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1, в «Парламентской газете» от 5 января 2002 г. N 2-5] изменение, дополнив ее частью 62 следующего содержания:

«62. Использование в ходе публичного мероприятия отличительного признака представителя средства массовой информации, предусмотренного частью 5 статьи 6 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», лицом, не имеющим права на его использование —

влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или обязательные работы на срок  до пятидесяти часов.».

 

В отношении предложенной нормы необходимо отметить, что диспозиция статьи 62 оставляет возможность более широкого по сравнению с нормой, описанной в части 5 статьи 6 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [Текст Федерального закона опубликован в «Парламентской газете» от 22 июня 2004 г. N 111, в «Российской газете» от 23 июня 2004 г. N 131, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 июня 2004 г. N 25 ст. 2485], толкования понятия «лицо, не имеющее права на его использование».

Так, в соответствии с действующей нормой указанного федерального закона, журналист, присутствующий на публичном мероприятии, должен иметь ясно видимый отличительный знак представителя средства массовой информации, при этом под журналистом, по смыслу указанной нормы, понимается любое лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.

Данная формулировка понятия «журналист» сохраняется и в законопроекте «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057213-7).

Вместе с тем, предложенная разработчиком норма фактически позволяет понимать под лицом, не имеющим права на использование признака представителя средства массовой информации, не только лицо, не имеющее редакционного удостоверения или иного документа, удостоверяющего личность и полномочия журналиста, но также и то лицо, которое имеет указанные документы, но в то же время может быть произвольно признано не имеющим права на использование  признака представителя средства массовой информации. Например, такая ситуация может иметь место в том случае, если правоприменитель сочтет, что у журналиста отсутствует редакционное задание на освещение конкретного публичного мероприятия и т. п. Отсутствие в Проекте четкого определения лица, не имеющего права на использование признака представителя средства массовой информации, противоречит принципу правовой определенности.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Кроме того, остается непонятным, каким именно образом на практике будет реализовываться предложенная разработчиком норма — автор Проекта не предлагает никакого описания механизма, посредством которого правоприменитель будет устанавливать сам факт наличия права у тех или иных лиц на использование признака представителя средства массовой информации. Единственным способом выявления нарушителей предложенной разработчиком нормы фактически является проверка редакционных удостоверений или иных документов, удостоверяющих личность и полномочия журналиста, у всех без исключения лиц, присутствующих на публичном мероприятии и использующих признак представителя средства массовой информации. Однако, представляется, что такой метод выявления нарушителей создаст существенные препятствия для деятельности журналистов на месте событий, что, в свою очередь, будет являться нарушением прав журналистов, предусмотренных ст. 47 Закона «О средствах массовой информации» [Текст Закона опубликован в «Российской газете» от 8 февраля 1992 г. N 32, в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. N 7 ст. 300].

Наконец, необходимо также обратить внимание на чрезмерный размер наказания, предлагаемый разработчиком, не отвечающий характеру и степени потенциального общественного вреда описанного деяния. Так, санкция указанной статьи предусматривает наказание в виде штрафа в размере от двадцати до тридцати тысяч рублей или обязательные работы на срок до пятидесяти часов. Аналогичное наказание в части, касающейся размера штрафа, предусмотрено действующей редакцией ч. 2 ст. 20.2. КоАП РФ за организацию либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия, притом, что кардинальная разница в характере и степени потенциального общественного вреда, причиняемого общественным отношениям, между указанными составами очевидна. Использование признака представителя средства массовой информации, без наличия на то у лица законных оснований, очевидно, является лишь формальным нарушением установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, не причиняет существенный вред общественным отношениям и не должно караться столь сурово.

Особо следует подчеркнуть, что предложение разработчика Проекта по включению в санкцию предложенной нормы в качестве одного из видов наказания обязательных работ за формальное нарушение установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий является антиконституционным и прямо противоречит позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Постановлении № 4-П от 14.02.2013 г. по по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко.

Так, Конституционный Суд РФ признал нормы, предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, связанные с организацией либо проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования или организацией массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31, 37 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования назначение данного вида административного наказания допускается не только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий.

Конституционный Суд РФ также указал, что федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем Постановлении, – внести необходимые изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ. Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих 77 изменений обязательные работы могут применяться в качестве административного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации административные правонарушения, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий.

            Данная позиция была прямо изложена Конституционным Судом РФ в пункте 8 указанного Постановления № 4-П от 14.02.2013 г.

Таким образом, учитывая, что использование признака представителя средства массовой информации, без наличия на то у лица законных оснований, очевидно, не влечет за собой причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступления иных подобных последствий, является исключительно формальным нарушением, руководствуюсь изложенной выше позицией Конституционно Суда РФ, необходимо заключить, что за данное правонарушение не может быть назначено наказание в виде обязательных работ, а предложение разработчика в этой части является антиконституционным.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу, что анализируемая норма Проекта содержит в себе следующие коррупциогенные факторы:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»));
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или

  • организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных корруцпиогенных факторов предлагается изложить предложенную норму Проекта в следующей редакции:

                  «62. Использование в ходе публичного мероприятия отличительного признака представителя средства массовой информации, предусмотренного частью 5 статьи 6 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», лицом, не имеющим редакционного удостоверения или иного документа, удостоверяющего личность и полномочия журналиста

                  влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей.».

Обложка:  Человек в мире. Павел Николаевич Филонов