О проекте ФЗ «Процессуальный кодекс РФ об административных правонарушениях»

Публикуем полный текст Заключения законопроекта «Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», подготовленного адвокатом Максимом Крупским в рамках публичных обсуждений проекта и представленного в Министерство Юстиции РФ.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 4 июня 2019 г. № ДМП4-29пр (пункт 3.1) на основе Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованной 10 июня 2019 г. на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети «Интернет», во взаимосвязи с проектом федерального закона «Кодекс РоссийскойФедерации об административных правонарушениях». Стоит отметить, что необходимость реформирования института административной ответственности в России назрела давно, о чём уже говорилось, например, в постановлении Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08) от 20 сентября 2016 года, а также в постановлении ЕСПЧ по делу «Михайлова против России» (жалоба №46998/08) от 19 ноября 2015 года, и можно согласиться с авторами Проекта в том, что такое реформирование будет неполным и незавершенным без совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, находящего своё выражение в том числе в выделении из действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, и объединении их в рамках Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предложенный Проект по сравнению с действующим Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в целом можно оценить положительно, поскольку его отличает большая нормативная проработанность процедур производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого как органами исполнительной власти и должностными лицами, так и судами, а также, например, закрепление дополнительных гарантий оказания квалифицированной юридической помощи, в частности, оказания её бесплатно в отдельных случаях, закрепление обязательного требования о ведении протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении при рассмотрении дел судом и др.

Вместе с тем анализируемый Проект содержит в себе определенное количество коррупциогенных факторов, многие из которых способны на практике привести к существенным нарушениям прав, свобод и законных интересов граждан — участников производства по делам об административных правонарушениях.

1. Часть 2 статьи 1.5. Проекта «Принцип презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях» гласит:

«2. Вина юридического лица в совершении административного правонарушения предполагается, если имеются доказательства виновного совершения его должностными лицами, работниками и (или) представителями юридического лица противоправных действий (бездействия) либо вредного характера последствий этих действий (бездействия)».

Представляется, что использованная авторами Проекта формулировка «вина юридического лица в совершении административного правонарушения предполагается» является юридически некорректной и прямо противоречащей самому принципу презумпции невиновности, которому и посвящена статья, содержащая в себе анализируемую норму. Действительно, вина в совершении административного правонарушения не может носить характер предположения, она может лишь быть доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением суда, органа, должностного лица, рассмотревшего в отношении него дело об административном правонарушении. Именно в таком виде сформулирована часть 1 статьи 1.5. Проекта, где речь идёт о вине лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. Представляется, что в данном случае подход к решению вопроса о виновности в совершении административного правонарушения для лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, и юридического лица должен быть единым.

Необходимо подчеркнуть, что, ставя решение вопроса о виновности юридического лица в зависимость от предположения правоприменителя, действующего исключительно на основе своего субъективного мнения о наличии доказательств виновного совершения его должностными лицами, работниками и (или) представителями юридического лица противоправных действий (бездействия) либо вредного характера последствий этих действий (бездействия), авторы Проекта предоставляют правоприменителю чрезмерно широкие полномочия, создают условия для злоупотребления ими, а также условия для произвольного признания юридического лица виновным в совершении административного правонарушения, осуществляемого за рамками установленных действующим законодательством и нормами Проекта процедур производства по делам об административных правонарушениях, в том числе, даже за рамками процедуры всесторонней, полной и объективной оценки доказательств вины как юридического лица, так и физических лиц, о которых идёт речь в анализируемой норме. Данный вывод основан на том, что анализируемая норма не содержит в себе никаких прямых или косвенных указаний на то, что вина юридического лица устанавливается в предусмотренном законом порядке с соблюдением всех необходимых процессуальных процедур.

Использованный в Проекте подход, согласно которому вина юридического лица в совершении административного правонарушения предполагается, прямо противоречит принципу презумпции невиновности ещё и потому, что термин «предполагается» носит характер сомнения, что, в свою очередь, также противоречит части 5 статьи 1.5. Проекта, в соответствии с которой, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации указывал на качественное различие субъектов права — физических и юридических лиц как субъектов административной ответственности, а также на тот факт, что законодатель не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического (см., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 14.04.2020 № 17-П), представляется справедливым указать на необходимость соблюдения общего принципа презумпции невиновности по отношению к обоим указанным субъектам административной ответственности — как физическим, так и юридическим лицам, что должно найти своё прямое выражение в соответствующей норме анализируемого Проекта.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:
 широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) (далее — «Методика»)

 определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

 выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
 отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

 нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов, учитывая позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.04.2020 № 17-П, предлагается изложить часть 2 статьи 1.5. Проекта в следующей редакции:

«Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения и подлежит привлечению к административной ответственности, когда в предусмотренном настоящим Кодексом порядке установлено виновное совершение его ответственными должностными лицами, работниками и (или)представителями юридического лица противоправных действий (бездействия) либо вредного характера последствий этих действий (бездействия) и этот вывод надлежащим образом мотивирован в постановлении по делу об административном правонарушении».

2. Часть 3 статьи 1.7. Проекта «Принцип открытости (гласности) производства по делам об административных правонарушениях» гласит:

«3. Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении и присутствующие при открытом рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении по радио и телевидению, в информационно-телекоммуникационных сетях допускаются с разрешения соответствующего суда, органа и должностного лица».

Представляется,что в данном случае авторы Проекта допустили употребление двусмысленной лингвистической конструкции, поскольку указанную норму можно понимать двояко как правило, согласно которому, фиксировать ход рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи могут лица, присутствующие при открытом рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, только из числа лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении (то есть те из участников производства по делу об административном правонарушении, которые явились в судебное заседание), так и шире — то есть, что указанным правом обладают все граждане, присутствующие при открытом рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, в том числе, и не являющиеся участниками производства по делу об административном правонарушении.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что использование такой двусмысленной лингвистической конструкции является неудачным и приводит к возникновению коррупциогенного фактора:

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора предлагается изложить часть 3 статьи 1.7. Проекта в следующей редакции:

«3. Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, и граждане, присутствующие при открытом рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении по радио и телевидению, в информационно-телекоммуникационных сетях допускаются с разрешения соответствующего суда, органа и должностного лица».

3. Часть 3 статьи 1.11. Проекта «Принцип обеспечения защиты в производстве по делам об административных правонарушениях» гласит:

«3. В случае, когда за совершение административного правонарушения может быть назначено наказание в виде административного ареста, лицо, в отношении которого ведется производство по такому делу об административном правонарушении, имеет право пользоваться юридической помощью бесплатно».

Предложенная авторами Проекта норма является крайне важной и создающей дополнительные гарантии обеспечения права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предполагающем в качестве наказания административный арест, на защиту. Вместе с тем, представляется, что данная формулировка не даёт ясного представления о порядке реализации права на бесплатную юридическую помощь, что, в свою очередь, на практике может осложнить её применение и привести к нарушению прав заинтересованных лиц на защиту. В частности, правоприменитель может возложить бремя поиска защитника, готового оказывать свои услуги бесплатно, на само лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить часть 3 статьи 1.11 Проекта в следующей редакции:

«3. В случае, когда за совершение административного правонарушения может быть назначено наказание в виде административного ареста, лицо, в отношении которого ведется производство по такому делу об административном правонарушении, имеет право пользоваться юридической помощью бесплатно в порядке, предусмотренном статьей 2.3. настоящего Кодекса».

4. Статья 2.10 «Прокурор» Проекта гласит:

«1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

1) по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом возбуждать дело об административном правонарушении, проводить административное расследование по такому делу, применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

2. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора, а также пересмотра дела об административном правонарушении по протесту прокурора».

Статья 2.11 «Должностное лицо (представитель органа), возбудившее дело об административном правонарушении, должностное лицо (представитель органа), вынесшее постановление по делу об административном правонарушении» Проекта гласит:

«1. Должностное лицо (представитель органа), возбудившее дело об административном правонарушении, в пределах своих полномочий вправе участвовать в рассмотрении этого дела, а также в рассмотрении жалобы, протеста, поданных на решения, принятые по результатам рассмотрения, пересмотра данного дела об административном правонарушении.

2. Должностное лицо (представитель органа), вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, вправе участвовать в пересмотре этого дела.

3. При необходимости участие должностных лиц, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, в рассмотрении, пересмотре дела об административном
правонарушении может быть признано обязательным судом, органом, должностным лицом, рассматривающим (пересматривающим) дело об административном правонарушении.

4. В рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении могут участвовать несколько должностных лиц (представителей органов), указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи.

5. Дело об административном правонарушении рассматривается, пересматривается с участием должностного лица (представителя органа), указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи, если должностное лицо (представитель органа) заявит об этом при направлении протокола об административном правонарушении или жалобы на постановление и (или) решение по делу либо до начала рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении по существу.

6. В отсутствие должностного лица (представителя органа), заявившего о необходимости его участия в рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено, пересмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о надлежащем извещении данного должностного лица либо органа, от имени которого оно выступает, о месте и времени рассмотрения дела, и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

7. Указанные в частях 1 и 2 настоящей статьи должностное лицо (представитель органа), участвующие в рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, вправе:

1) знакомиться со всеми материалами дела, делать выписки из них, снимать копии;

2) заявлять ходатайства, отводы, давать объяснения субъекту административной юрисдикции;

3) знакомиться с ходатайствами, заявленными другими участниками производства по делу об административном правонарушении;

4) возражать против ходатайств, доводов других участников производства по делу об административном правонарушении;

5) представлять доказательства, в том числе при рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении;

6) знакомиться с доказательствами, представленными другими участниками производства по делу об административном правонарушении;

7) участвовать в исследовании доказательств;

8) задавать вопросы другим участникам производства по делу об административном правонарушении;

9) приводить свои доводы по всем вопросам, возникающим в ходе рассмотрения, пересмотра дела об административном правонарушении;

10) знать о принятых по делу об административных правонарушениях актах и получать их копии, принимаемых в виде отдельного документа;

11) обжаловать в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, принятые по делу об административном правонарушении акты;

12) знать о жалобах, протестах, поданных другими участниками производства по делу об административном правонарушении;

13) возражать против доводов, изложенных в жалобах, протестах, поданных другими участниками производства по делу об административном правонарушении;

14) пользоваться иными процессуальными правами, предоставленными им настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

8. При наличии технической возможности в суде указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи должностному лицу (представителю органа), участвующие в рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении, может быть предоставлен доступ к материалам дела в электронном виде на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет

9. В случае, если дело об административном правонарушении, возбужденное должностным лицом одного органа, рассмотрено другим органом либо должностным лицом другого органа, правом обжалования вынесенных по результатам пересмотра этого дела актов обладает должностное лицо (представитель органа), вынесшее постановление по делу об административном правонарушении».

Указанные выше статьи 2.10 и 2.11 Проекта в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях выделяют прокурора и должностное лицо (представителя органа), возбудившее дело об административном правонарушении, должностное лицо (представителя органа), вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, наделяя их определенными полномочиями. Вместе с тем, ни одно из них не является, согласно Проекту, представителем органа обвинительной власти, на которое законодателем была бы возложена обязанность по поддержанию обвинения в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе, обязанность участия в судебных заседаниях по таким делам.

В связи с этим необходимо отметить, что участие представителя органа обвинительной власти, осуществляющего публичное преследование лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от имени государства, в указанном производстве (в том числе его участие в судебных заседаниях) необходимо для обеспечения соблюдения принципа состязательности судопроизводства и равноправия сторон, как того требуют нормы КоАП РФ, Конституции РФ и положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. В соответствии с ч. 3 ст. 123 Конституции РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно разъяснял, что данный принцип означает строгое разграничение судебной функции разрешения дела и функции обвинения, которые должны осуществляться разными субъектами. Возбуждение публичного преследования от имени государства, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечиваются указанными в законе органами и должностными лицами, а также потерпевшими. Возложение на суд обязанности в той или иной форме подменять деятельность этих органов и лиц по осуществлению функции обвинения не согласуется с принципом состязательности и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом (Постановление Конституционного Суда РФ от 20.04.1999 № 7-П). Как прямо указывал Конституционный Суд РФ, действие принципа состязательности распространяется на все стадии административного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9-П; Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 113-О).

Более того, отсутствие в тексте Проекта указания на представителя органа обвинительной власти, осуществляющего публичное преследование лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, приводит к нарушению принципа презумпции невиновности, поскольку фактически возлагает на указанное лицо обязанность доказывать свою невиновность. Вместе с тем, согласно части 3 статьи 1.5. КоАП РФ в действующей редакции и части 4 статьи 1.5. Проекта, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» РФ ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с изменениями, внесенными Протоколами к ней N 3 от 6 мая 1963 года, N 5 от 20 января 1966 года и N 8 от 19 марта 1985 года, и дополнениями, содержащимися в Протоколе N 2 от 6 мая 1963 года (далее именуется — Конвенция), и Протоколы к ней N 1 от 20 марта 1952 года, N 4 от 16 сентября 1963 года, N 7 от 22 ноября 1984 года, N 9 от 6 ноября 1990 года, N 10 от 25 марта 1992 года и N 11 от 11 мая 1994 года, подписанные от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года. Кроме того, в соответствии с указанной статьей Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.

Статья 6 Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека гарантирует каждому в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. При этом ЕСПЧ постановил, что классификация в национальном законодательстве того или иного правонарушения в качестве административного не является решающим фактором при решении вопроса о применимости ст. 6 Конвенции. Скорее следует учитывать природу правонарушения и строгость санкции, предусмотренной за такое правонарушение (см. дело «Энгель и другие против Нидерландов», Постановление от 8 июня 1976, пункт 82-83). Среди прочих требований, закрепленных в ст. 6 Конвенции, — независимость и беспристрастность суда, рассматривающего спор об уголовном обвинении. Беспристрастность суда недостижима, если на суд возлагается функция обвинения (см. дела «Киприану против Кипра», решение от 27 января 2004 года, жалоба № 73797/01; «Менешева против России», а также Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. № 19-П). В отсутствие представителей обвинения функция его поддержания с необходимостью будет ложиться на суд, если только по этому основанию он не прекратит рассмотрение дела (ср. «Озеров против России», решение от 18 мая 2010 года, жалоба № 64962/01, «Малофеева против России», решение от 30 мая 2013 года, жалоба № 36673/04, п. 117). Отдельно необходимо отметить, что своим Постановлением от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08) ЕСПЧ прямо признал нарушением статьи 6 Конвенции неучастие прокурора (лица, осуществляющего публичное преследование) в рассмотрении дел об административных правонарушениях в порядке КоАП РФ. Согласно общим мерам, указанным Судом, государству надлежит принять соответствующие правовые и (или) иные меры, создать в своей правовой системе механизм, который обеспечивает достаточные гарантии обеспечения беспристрастности судов, рассматривающих подобные дела, путем включения органа обвинительной власти (представителя прокуратуры или другого государственного органа) в те процессы, в которых проводится устное слушание, или иными надлежащими мерами. Анализируемый Проект мог бы стать тем документом, в котором Российская Федерация исполнила бы требования, изложенные в Постановлении ЕСПЧ от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08), обеспечив тем самым соблюдение принципа состязательности и равноправия сторон (часть 3 статьи 123 Конституции РФ) и принципа презумпции невиновности (статья 49 Конституции РФ, часть 3 статьи 1.5. КоАП РФ). Однако, предложенная редакция Проекта оставляет данную проблему по-прежнему неразрешенной.

Отдельно необходимо обратить внимание на часть 3 статьи 2.11 Проекта, в соответствии с которой участие должностных лиц, указанных в частях 1 и 2 этой статьи, в рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении может быть признано обязательным судом, органом, должностным лицом, рассматривающим (пересматривающим) дело об административном правонарушении лишь при необходимости. При этом Проект не содержит никаких критериев такой необходимости, оставляя решение указанного вопроса об участии перечисленных должностных лиц на усмотрение соответствующих судов, органов, должностных лиц, рассматривающих (пересматривающих) дело об административном правонарушении. Такой подход представляется неверным, противоречащим перечисленным выше принципам состязательности, равноправия сторон и принципа презумпции невиновности, одновременно предоставляющим необоснованно широкие полномочия указанным судам, органам, должностным лицам, рассматривающим (пересматривающим) дело об административном правонарушении — фактически авторы Проекта предлагают оставить вопрос о соблюдении указанных конституционных и международных принципов в конкретном деле на усмотрение перечисленных выше судов, органов и должностных лиц.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что отсутствие в ст. 2.10 и ст. 2.11 Проекта, а равно в других его статьях, указания на обязательное участие в производстве по делу об административном правонарушении представителя органа обвинительной власти, поддерживающего в том числе в судебном процессе публичное обвинение, не совместимо с принципами состязательности, равноправия сторон и принципом презумпции невиновности, равно как и постановка признания обязательного участия должностных лиц, указанных в ч. 1 и ч. 2 ст. 2.11 Проекта, в рассмотрении (пересмотре) дела об административном правонарушении в зависимость от усмотрения судов, органов, должностных лиц, рассматривающих (пересматривающих) дело об административном правонарушении, и приводит к возникновению следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

— нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики).

 

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается, прежде всего, предусмотреть в Проекте обязательное участие в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе, в судебных заседаниях представителей обвинительной власти, осуществляющих публичное преследование лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Такая обязанность, на наш взгляд, может быть возложена либо на прокурора путем внесения соответствующих изменений в ст. 2.10 Проекта, либо на должностное лицо, (представителя органа), возбудившее дело об административном правонарушении, должностное лицо (представителя органа), вынесшее постановление по делу об административном правонарушении путем внесения соответствующих изменений в ст. 2.11 Проекта. За основу в данном случае представляется возможным взять формулировки, использованные в действующем «Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации»3 от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ст. 37 и ст. 246).

Дополнительно часть 3 статьи 2.11 Проекта предлагается изложить в следующей редакции:

«Участие должностных лиц, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, в рассмотрении, пересмотре дела об административном правонарушении обязательно».

5. Статья 4.1 «Цели применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении» Главы 4 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» Проекта гласит:

«1. К лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о собраниях, митингах, шествиях и пикетировании, до рассмотрения дела судом по существу может быть применено временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий.

2. Временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и иных публичных мероприятий производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. О временном ограничении на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

4. Протокол о временном ограничении на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий подписывается должностным лицом, его составившим, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

5. В случае отказа лица, в отношении которого ведется производство по делу, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

6. Лицу, в отношении которого ведется производство по делу, разъясняются последствия нарушения временного ограничения на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий, о чем делается соответствующая отметка в протоколе».

Анализ указанных норм, описанных в ст. 4.1, ст. 4.2., ст. 4.25 Проекта, в их совокупности позволяет прийти к выводу о том, что временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий в качестве одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении не отвечает целям, описанных в ст. 4.1. Проекта, а именно: целям пресечения административного правонарушения, установления личности лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления о назначении административного наказания.

Действительно, из содержания ст. 4.25. Проекта не следует, что временное ограничение на посещение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий может каким-то образом помочь в пресечении административного правонарушения, поскольку представляется очевидным, что на момент принятия указанной обеспечительной меры лицо, по отношению к которому её можно применить, уже не участвует в указанных публичных мероприятиях, а скорее всего задержано; также указанное временное ограничение не может помочь в установлении личности лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, а также в составлении протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; указанное временное ограничение не может также помочь в своевременном и правильном рассмотрении дела об административном правонарушении, равно как и в исполнении принятого по делу постановления о назначении административного наказания, поскольку по своему характеру временное ограничение на посещение публичных мероприятий никак не связано с указанными выше процессуальными действиями.

Кроме того, анализируемая норма не содержит в себе конкретного порядка наложения указанной обеспечительной меры, её сроков и условий, что на практике приведет к необоснованному расширению полномочий правоприменителя и позволит применять указанную обеспечительную меру произвольно.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить из статьи 4.2. Проекта пункт 22, а также исключить из текста Проекта статью 4.25 полностью.

6. Часть 4 статьи 4.10 «Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице» гласит:

«Досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ручной клади, багажа, орудий охоты и рыболовства, добытой продукции и иных предметов), осуществляется уполномоченными на то должностными лицами в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи».

В свою очередь часть 6 статьи 4.10 Проекта гласит:
«В случае необходимости при личном досмотре, досмотре вещей применяются фотосъемка и видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств».

Указанные выше нормы находятся в явном противоречии, поскольку, регулируя одни и те же правоотношения, они в то же время исходит из различного характера нормативных требований — часть 4 статьи 4.10 содержит императивное требование о применении видеозаписи при осуществлении досмотра вещей, находящихся при физическом лице, в случае отсутствия двух понятных, в то время, как часть 6 статьи 4.10 Проекта ставит использование фотосъемки и видеозаписи при личном досмотре, досмотре вещей в зависимость от усмотрения правоприменителя, что выражается в использовании лингвистической конструкции «в случае необходимости».

Необходимо отметить, что часть 6 статьи 4.10 Проекта кроме того предоставляет необоснованно широкие полномочия правоприменителю, поскольку в ней отсутствуют критерии необходимости применения установленных способов фиксации вещественных доказательств, в том числе фотосъемки и видеозаписи, что на практике неизбежно поставит их применение в зависимость от субъективной воли конкретного правоприменителя, что, в свою очередь, представляется недопустимым.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики)

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики)

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить часть 6 статьи 4.10 Проекта в следующей редакции:
«При личном досмотре, досмотре вещей применяются фотосъемка и видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств».

7. Часть 9 статьи 5.3 Проекта гласит:

«В случае утраты протокола об административном правонарушении (дела об административном правонарушении) должностным лицом органа, возбудившего дело об административном правонарушении, составляется новый протокол об административном правонарушении, по сохранившимся копиям материалов дела об административном правонарушении, которые могут быть признаны доказательствами в порядке, установленном настоящим Кодексом, производится восстановление дела об административном правонарушении».

В отношении указанной нормы необходимо отметить, что описанный в ней механизм так называемого восстановления дела об административном правонарушении и составления нового протокола об административном правонарушении на практике может привести к необоснованному увеличению сроков производства по делу об административном правонарушении и фактически бесконечному количеству «восстановлений» дела об административном правонарушении и неограниченному составлению новых протоколов об административном правонарушении. К такому выводу приводит отсутствие в тексте анализируемой нормы каких-либо пресекательных сроков на восстановление дела об административном правонарушении, а равно установленного законодателем предельного количества раз для составления нового протокола об административном правонарушении.

Необходимо также отметить, что для составления нового протокола и восстановления дела об административном правонарушении неизбежно потребуется проведение тех же процессуальных действий и участие тех же лиц, которые принимали участие при составлении оригинального, утраченного протокола об административном правонарушении (лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, свидетелей, понятых и т. п.), что, спустя определенное время, прошедшее с момента совершения и обнаружения административного правонарушения неизбежно приведет к снижению степени объективности изложенной в протоколе информации об обстоятельствах совершенного правонарушения и искажению картины произошедшего. По сути составление нового протокола об административном правонарушении взамен утраченного лишает смысла само это процессуальное действие как призванное максимально полно отразить обстоятельства произошедшего и показания необходимых лиц из числа участников производства по делу об административном правонарушении.

Непонятно, что именно имеют ввиду авторы Проекта, когда говорят о составлении нового протокола по «сохранившимся копиям материалов дела», поскольку подразумевающаяся в данной формулировке утрата части материалов дела, в том числе, их подлинников неизбежно приведет к искажению информации в новом протоколе об административном правонарушении по сравнению с оригинальным, утраченным протоколом.

При этом анализируемая норма не предусматривает никакой ответственности для правоприменителя, по вине которого произошла утрата дела об административном правонарушении или протокола об административном правонарушении. При такой ситуации все негативные последствия утраты указанных материалов ложатся на плечи лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которое фактически может сколь угодно долго находиться в процессуальном статусе лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, в том числе, например, находится под воздействием обеспечительных мер.

Принимая во внимание вышеизложенное, учитывая отсутствие в анализируемой норме четкого порядка «восстановления» дела об административном правонарушении, сроков и условий составления нового протокола об административном правонарушении взамен утраченного, необходимо прийти к выводу о наличии в указанной норме следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается полностью исключить из текста Проекта часть 9 статьи 5.3.

8. Часть 10 статьи 5.3. Проекта гласит:

«Порядок организации составления протокола об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи устанавливается аналогично порядку рассмотрения дела об административном правонарушении с использованием систем видеоконференц-связи».

В отношении указанной нормы необходимо отметить, что использованная авторами Проекта отсылка к порядку рассмотрения дела об административном правонарушении в данном случае представляется некорректной и не достаточно ясно раскрывающей механизм составления протокола об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи. Очевидно, что процедура составления указанного протокола существенно отличается от процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, а потому требует самостоятельного нормативного регулирования, которое в действующем Проекте отсутствует.

На практике это может привести к необоснованному расширению полномочий правоприменителя и оставлению на его усмотрение процедуры составления протокола об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается предусмотреть в тексте Проекта отдельную норму, в которой была бы описана процедура составления протокола об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи. Предложенную часть 10 статьи 5.3. Проекта изложить в следующей редакции:

«Порядок организации составления протокола об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи устанавливается аналогично в соответствии с настоящим Кодексом».

9. Часть 1 статьи 6.7 «Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении» Главы 6 «Рассмотрение дела об административном правонарушении органами, их должностными лицами» гласит:

«Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении при необходимости составляется при рассмотрении дела коллегиальным органом».

Необходимо отметить, что в данном случае авторы Проекта вновь используют понятие «при необходимости», не давая при этом никаких критериев необходимости, о которой идёт речь в анализируемой норме, необоснованно расширяя тем самым полномочия правоприменителя.

Более того, из содержания части 2 статьи 6.7 Проекта следует, что протокол имеет важное значение для обеспечения независимости, объективности и беспристрастности рассмотрения дела об административном правонарушении, как судом, так уполномоченным органом, в том числе, и коллегиальным органом, и произвольная постановка его составления в зависимость от усмотрения правоприменителя недопустима.

Кроме того, данная норма вступает в явное противоречие с нормами Проекта, например, описанными в ч. 4 ст. 3.5. «Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении», ч. 3 ст. 3.6. «Показания потерпевшего», ч. 1 ст. 3.7. «Свидетельские показания», поскольку указанными нормами закреплено требование отражения указанных показаний и объяснений в том числе в протоколе о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Наконец, необходимо обратить внимание на то, что ст. 8.31 «Протокол рассмотрения судом дела об административном правонарушении» Проекта составлена корректно и содержит императивное требование о составлении протокола: «При рассмотрении дела судом составляется протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении». В данном случае авторы Проекта совершенно справедливо не ставят вопрос о составлении протокола в зависимость от усмотрения правоприменителя. Представляется, что в данном случае не должно быть никакого отличия процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении судом и уполномоченным органом — и в том, и в другом случае протокол должен составляться обязательно.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики)

нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики)

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить часть 1 ст. 6.7 Проекта в следующей редакции: «При рассмотрении дела об административном правонарушении коллегиальным органом составляется протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении».

10. Часть 1 статьи 8.23 Проекта гласит:

«Опрос участника производства по делу об административном правонарушении и иного лица, уполномоченного участвовать в производстве по делу об административном правонарушении, в возрасте до четырнадцати лет, а по усмотрению суда в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет производятся с участием педагогического работника, который вызывается в суд. В случае необходимости вызываются также родители, усыновители, опекун или попечитель несовершеннолетнего либо представитель органа опеки и попечительства и (или) представитель учреждения или организации, на попечении которых находится несовершеннолетний, при отсутствии у них заинтересованности в исходе дела об административном правонарушении. Указанные лица с разрешения суда могут задавать несовершеннолетнему вопросы, а также высказывать свое мнение относительно его личности и содержания данных несовершеннолетним показаний».

В отношении указанной нормы необходимо отметить, что авторы Проекта предлагают осуществлять опрос несовершеннолетнего участника производства по делу об административном правонарушении, в том числе, не достигшего четырнадцати лет, без присутствия родителей и других его или её законных представителей, а также без присутствия представителей органов опеки и попечительства, что представляется некорректным и противоречащим интересам несовершеннолетнего.

Более того, необходимо отметить, что, согласно действующему законодательству Российской Федерации (ст. 64 Семейного кодекса РФ, ст. 52 Гражданского процессуального кодекса РФ и т. д.) в первую очередь родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. Допустить возможность опроса несовершеннолетнего, в том числе, не достигшего четырнадцати лет, в отсутствие его законных представителей означает существенным образом нарушить его или её права, а также права самих законных представителей.

Следует обратить внимание, что аналогичные нормы Уголовного кодекса РФ содержат четкое указание на необходимость участия законного представителя в процессе допроса несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет (ч. 4 ст. 280 УК РФ).

Более того, содержащаяся в анализируемой норме формулировка «в случае необходимости вызываются также родители, усыновители, опекун или попечитель несовершеннолетнего либо представитель органа опеки и попечительства и (или) представитель учреждения или организации, на попечении которых находится несовершеннолетний, при отсутствии у них заинтересованности в исходе дела об административном правонарушении», представляется некорректной и содержащей в себе оценочное понятие: «в случае необходимости», содержание которого не раскрыто. На практике это может привести к тому, что правоприменитель сможет принимать произвольные решения относительно участия в опросе законных представителей несовершеннолетнего, в том числе, не достигшего четырнадцати лет, что само по себе является коррупциогенным фактором.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики).

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить часть 1 ст. 8.23 Проекта в следующей редакции: «Опрос участника производства по делу об административном правонарушении и иного лица, уполномоченного участвовать в производстве по делу об административном правонарушении, в возрасте до четырнадцати лет, а по усмотрению суда в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет производятся с участием педагогического работника, который вызывается в суд. Опрос участника производства по делу об административном правонарушении, не достигшего возраста четырнадцати лет, проводится с обязательным участием родителей, усыновителей, опекунов или попечителей несовершеннолетнего либо представителей органа опеки и попечительства и (или) представителей учреждения или организации, на попечении которых находится несовершеннолетний. Указанные лица с разрешения суда могут задавать несовершеннолетнему вопросы, а также высказывать свое мнение относительно его личности и содержания данных несовершеннолетним показаний».

11. Часть 9 Статья 8.38 «Содержание постановления по делу об административном правонарушении» Проекта гласит:

«При назначении административного наказания за совершение административных правонарушений, связанных с организацией либо проведением несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, суд может возложить на организатора или участника несанкционированного собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования обязанность возместить дополнительные (незапланированные) расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, понесенные в связи с осуществлением дополнительных мер по обеспечению правопорядка и безопасности граждан при несанкционированных публичных мероприятиях».

Предлагаемая норма, позволяя суду возлагать на организатора или участника несанкционированного собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования обязанность возместить дополнительные (незапланированные) расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, понесенные в связи с осуществлением дополнительных мер по обеспечению правопорядка и безопасности граждан при несанкционированных публичных мероприятиях, по своей сути предоставляет суду возможность необоснованно назначить указанным лицам дополнительное наказание в виде денежного взыскания, размер которого может быть непропорционально большим.

Данная норма вызывает опасения ещё и по той причине, что не предусматривает никакой всесторонней, полной и объективной судебной проверки обоснованности заявленного размера расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, равно как и проверки самого факта наличия каких-либо расходов. Данная норма также не предусматривает установления наличия какой-либо причинно-следственной связи между действиями конкретного лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и наступившими негативными последствиями для Российской Федерации в виде дополнительных (незапланированных) расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, о которых идет речь в анализируемой норме. Последнее, в свою очередь, может привести к необоснованному наложению на указанное лицо непропорционального финансового бремени за действия третьих лиц, которые не охватывались сознанием конкретного лица, привлекаемого к административной ответственности за организацию или участие в несанкционированном публичном мероприятии. Предлагаемая норма также не содержит никакой самостоятельной процедуры привлечения к участию в деле об административном правонарушении заинтересованных лиц со стороны Российской Федерации и фактически позволяет суду произвольно принимать решение о возложении указанной обязанности на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Представляется, что вопрос о возмещении каких-либо дополнительных (незапланированные) расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, понесенных в связи с осуществлением дополнительных мер по обеспечению правопорядка и безопасности граждан при несанкционированных публичных мероприятиях должен размешаться исключительно в рамках гражданского производства при наличии соответствующего искового заявления со стороны конкретных государственных органов или Российской Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);

определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное
установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);

выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);

отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «Ж» пункта 3 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить из текста Проекта часть 9 статьи 8.38.

К замечаниям общего характера, на наш взгляд, необходимо отнести следующие.

I) Часть 3 Статья 1.5 Проекта гласит:

«Форма вины подлежит установлению при производстве по делу об административном правонарушении только в случае, когда в статье (части статьи) Раздела II Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины».

Представляется, что предложенный в указанной норме подход некорректен, поскольку даже в том случае, если форма вины не влияет на квалификацию содеянного, её установление необходимо для правильного решения вопроса об индивидуализации наказания, то есть назначения справедливого наказания лицу, привлекаемому к административной ответственности. Представляется очевидным, что, если диспозиция статьи не предусматривает в качестве обязательного признака состава административного правонарушения указание на конкретную форму вины, даже в этом случае умышленное совершение административного правонарушения должно полечь за собой более строгое наказание, чем совершенное по неосторожности. Без установления формы вины в данном случае невозможно будет правильно индивидуализировать наказание.

В связи с этим предлагается исключить часть 3 статьи 1.5. из текста Проекта полностью.

II) Часть 13 статьи 2.3 «Представители физических и юридических лиц» Проекта гласит:

«Представитель вправе участвовать в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении».

Принимая во внимание положения ч. 10 ст. 5.1 Проекта, необходимо прийти к выводу, что дело об административном правонарушении считается возбужденным значительно позже фактического задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, и в течение довольно долгого времени данное лицо может находиться без помощи защитника, что представляется недопустимым.

В связи с этим в целях обеспечения права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту представляется необходимым изложить часть 13 статьи 2.3. Проекта в следующей редакции: «Представитель вправе участвовать в производстве по делу об административном правонарушении с момента фактического задержания лица, привлекаемого к административной ответственности».

III) Статья 3.1 «Обстоятельства, подлежащие установлению по делу об административном правонарушении» Проекта гласит:

«По делу об административном правонарушении установлению подлежат:

1) наличие события и состава административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) характер и размер вреда, причиненного административным правонарушением;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) обстоятельства, которые могут повлечь за собой освобождение от административной ответственности, освобождение от административного наказания, замену административного наказания и прекращение производства по делу об административном правонарушении;

6) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения».

Необходимо обратить внимание, что в указанный перечень не включена вина лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении административного правонарушения, несмотря на то, что данное обстоятельство является ключевым для квалификации содеянного. И, даже, принимая во внимание тот факт, что вина охватывается понятием состава правонарушения, которое упомянуто в пункте 1 указанной нормы, на наш взгляд, указание вины в качестве самостоятельного обстоятельства, подлежащего установлению, необходимо и подчеркнёт его принципиальную важность.

В связи с этим предлагается дополнить статью 3.1. Проекта следующими словами: «7) виновность лица в совершении административного правонарушения, форма его вины и мотивы».

IV) Часть 1, часть 2 статьи 9.3. «Обжалование (опротестование) не вступившего в законную силу решения суда, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении» Проекта гласят:

«1. Не вступившее в законную силу решение суда по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) лицами, указанными в статьях 2.1, 2.2, 2.11 настоящего Кодекса, в вышестоящий суд.

2. Не вступившее в законную силу решение суда по жалобе на вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) помимо лиц, указанных в статьях 2.1, 2.2, 2.11 настоящего Кодекса, руководителем коллегиального органа, органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, вынесшего данное постановление».

Представляется, что часть 2 указанной статьи создаёт ситуацию, равносильную той, при которой судья нижестоящего суда имел бы право обжалования решения суда второй инстанции по жалобе на постановление, которое было вынесено им самим. Очевидно, что в данном случае при отмене указанного постановления лицо, вынесшее такое постановление, будет несогласно с решением вышестоящей инстанции и воспользуется своим правом на обжалование такого решения, следуя логике части 2 статьи 9.3 Проекта. На наш взгляд, наделение руководителя коллегиального органа, органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, правом обжалования решения суда по жалобе на вынесенное этим коллегиальным органом, органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, постановление по делу об административном правонарушении приведёт к необоснованной и противоправной практике обжалования руководителями указанных органов судебных решений, отменяющих указанные постановления, а равно к искажению самой сути процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как формы контроля за вынесением обоснованных, законных и справедливых решений.

В связи с этим предлагается изложить часть 2 статьи 9.3 Проекта в следующей редакции: «Не вступившее в законную силу решение суда по жалобе на вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) лицами, указанными в статьях 2.1, 2.2, 2.11 настоящего Кодекса, в вышестоящий суд».

V) Необходимо обратить внимание, что в тексте Проекта систематически употребляется словосочетание «несанкционированное публичное мероприятие». В то же время действующее российское законодательство о митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях не содержит такого понятия как «несанкционированное» публичное мероприятие — в настоящее время действует уведомительный порядок проведения публичных мероприятий (ст. 7 ФЗ РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Уведомительный порядок не требует получения от официальных властей разрешения или санкции на проведение публичного мероприятия, в связи с чем использование в тексте Проекта термина «несанкционированное» публичное мероприятие недопустимо с точки зрения юридической терминологии.

VI) Необходимо отметить, что в Главах 9 и 10 Проекта отсутствуют указания на обязательность ведения протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении, что представляется некорректным по причинам, описанным в пункте 9 настоящего Заключения.
В связи с этим предлагается дополнить Главы 9 и 10 Проекта соответствующими нормами, предусматривающими необходимость обязательного ведения протокола в процессе обжалования и пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

VII) Необходимо также обратить внимание, что в Проекте отсутствуют какиелибо специальные нормы, закрепляющие основания для отмены или изменения постановлений по делам об административных правонарушениях, а также решений по жалобам на указанные постановления. Данная ситуация также представляется недопустимой, поскольку не позволяет участникам производства по делам об административных правонарушениях дать объективную оценку законности и обоснованности принимаемых по делу постановлений и решений, и, как следствие, в полной мере реализовать свое право на обжалование указанных постановлений и решений. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо дополнить Проект соответствующими нормами по аналогии с нормами действующего УПК РФ (см., например, ст. 389.15).

Как работает «Общественный вердикт», чьи права защищает, наша позиция по поводу принудительного включения в реестр «иностранных агентов».