Экспертное заключение об изменениях в ФЗ «Об уточнении ответственности за нарушение порядка деятельности лиц, выполняющих функции иноагента»

Публикуем полный текст Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Проекта ФЗ № 1060950-7  «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения ответственности за нарушение порядка деятельности лиц, выполняющих функции иностранного агента», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в связи с проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», которым устанавливается ряд новых обязанностей некоммерческих организаций, незарегистрированных общественных объединений и физических лиц, касающихся получения ими иностранного финансирования и участия в политической деятельности на территории Российской Федерации, а также уточняется порядок освещения в СМИ информации об их деятельности.

Как следует из пояснительной записки, в целях обеспечения реализации данных положений законопроектом вводятся в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [Первоначальный текст Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях опубликован в «Российской газете» от 31 декабря 2001 г. N 256, в Собрании законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1, в «Парламентской газете» от 5 января 2002 г. N 2-5] новые составы административных правонарушений, предусматривающие ответственность за распространение в СМИ информации о некоммерческих организациях, незарегистрированных общественных объединениях, физических лицах, включенных в соответствующие реестры, а равно за распространение издаваемых ими материалов без указания на то, что такое лицо выполняет функции иностранного агента.

Согласно пояснительной записке, глава 19 КоАП России дополняется статьями, устанавливающими ответственность за нарушение порядка деятельности незарегистрированных общественных объединений, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической деятельности на территории Российской Федерации (статья 19.75-3 КоАП России), а также за нарушение обязанностей физических лиц, выполняющих функции иностранного агента (статья 19.75-4 КоАП России).

Анализ указанного Проекта позволяет прийти к выводу, что в отдельных его нормах содержатся коррупциогенные факторы, перечень которых приведен ниже.

1) Пункт 2) Проекта предлагает дополнить статью 13.15 КоАП РФ частями 2.1, 2.2 и 2.3 следующего содержания:

«2.1. Распространение информации о некоммерческой организации, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента (за исключением информации, размещаемой в единых государственных реестрах и государственных информационных системах, предусмотренных законодательством Российской Федерации), а равно производимых ею материалов без указания на то, что соответствующая организация является некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, −

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух

тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на должностных
лиц − от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на юридических
лиц − от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.

2.2. Распространение информации об общественном объединении, включенном в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента (за исключением информации, размещаемой в единых государственных реестрах и государственных информационных системах, предусмотренных законодательством Российской Федерации), а равно производимых им материалов без указания на то, что соответствующее объединение является незарегистрированным общественным объединением, выполняющим функции иностранного агента, −

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на должностных
лиц − от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на юридических
лиц − от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.

2.3. Распространение информации о физическом лице, включенном
в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента
(за исключением информации, размещаемой в единых государственных реестрах и государственных информационных системах, предусмотренных законодательством Российской Федерации), а равно производимых им материалов без указания на то, что соответствующее лицо является физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, −

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере
от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на должностных
лиц − от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на юридических
лиц − от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.»

Вышеизложенное свидетельствует о наличии в анализируемой норме Проекта следующих коррупциогенных факторов:

  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [ Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается привести нормы Проекта в соответствие со статьей 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», а также исключить из пункта 2) Проекта слова «с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой».

2) Пункт 4) Проекта предлагает дополнить главу 19 КоАП РФ статьями 19.75-3, 19.75-4 следующего содержания:

«Статья 19.75-3. Нарушение порядка деятельности общественного объединения, функционирующего без приобретения прав юридического лица

  1. Непредставление или несвоевременное представление общественным объединением, функционирующим без приобретения прав юридического лица, получающим денежные средства и (или) иное имущество от иностранных источников и участвующим в политической деятельности на территории Российской Федерации, в уполномоченный орган сведений, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления уполномоченным органом его законной деятельности, либо представление в уполномоченный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, –

влекут предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

  1. Производство и (или) распространение материалов общественным объединением, включенным в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, а равно направление таким общественным объединением материалов в государственные органы, органы местного самоуправления, организации без указания на то, что эти материалы произведены, распространены и (или) направлены незарегистрированным общественным объединением, выполняющем функции иностранного агента, −

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере
от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на должностных
лиц – от ста тысяч до трехсот тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.

3. Производство учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, включенного в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», а равно направление указанными лицами материалов, связанных с осуществлением ими политической деятельности, в государственные органы, органы местного самоуправления, организации без указания на то, что эти материалы произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем незарегистрированного общественного объединения, выполняющего функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения − влекут наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.»;

Примечание. Лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в общественном объединении, функционирующем без приобретения прав юридического лица, совершившие административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, несут административную ответственность как должностные лица.

Статья 19.75-4. Нарушение обязанностей физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента

  1. Непредставление или несвоевременное представление физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, в уполномоченный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления уполномоченным органом его законной деятельности, либо представление в уполномоченный орган таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьей 19.341 настоящего Кодекса, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, −

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

  1. Неисполнение физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента, обязанности по указанию этого статуса в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, −

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.»;

Предложенные разработчиком нормы необходимо рассматривать в совокупности с нормами, предложенными авторами законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», поскольку нормы анализируемого Проекта предусматривают ответственность за невыполнение норм описанного законопроекта общественными объединениями и физическими лицами.

В связи с этим необходимо отметить, что, как в указанном законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», так и в анализируемом Проекте, отсутствует четкое правовое определение тех сведений и материалов, которые общественные объединения, их учредители, члены, участники, руководители и физические лица обязаны предоставлять уполномоченному органу, а равно тех материалов, которые разработчик описывает, как произведенные, распространенные, направленные в государственные органы, органы местного самоуправления, организации указанными объединениями и лицами.

Так, указанный законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7) не содержит никакого четкого правового определения понятий «сведения  о целях деятельности общественного объединения, его структуре, дате создания, территории, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность». Из буквального содержания указанного положения нельзя прийти к однозначному выводу о том, что разработчик понимает под описанными сведениями. Буквальное указание в соответствующей норме законопроекта на необходимость приложения копии устава общественного объединения, очевидно, содержащего, в том числе, информацию о целях его деятельности, позволяет прийти к выводу, что разработчик, по всей видимости, предполагает, что сведения о целях деятельности общественного объединения не исчерпываются содержанием устава, на основе которого общественное объединение осуществляет свою деятельность. В то же время указанный законопроект не содержит никакого конкретного указания на иные документы, которые должны содержать сведения о целях деятельности общественного объединения, его структуре и другую информацию, перечисленную в законопроекте, что на практике позволит правоприменителю требовать от общественного объединения предоставление указанных сведений в произвольном порядке, руководствуясь субъективным усмотрением относительно содержания таких сведений и документов, их содержащих. Более того, разработчик не предусматривает возможности освобождения общественного объединения от предоставления той информации, которая уже имеется у государственных органов и может быть получена уполномоченным органом путем межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, приведет к необоснованным требованиям, предъявляемым к общественным объединениям о предоставлении одной и той же информации в двойном объеме.

Отдельно необходимо обратить внимание, что указанный законопроект не дает никакого четкого правового определения понятию «территория, в пределах которой общественное объединение осуществляет свою деятельность». Так, остается непонятным, подпадает ли под это определение исключительно территория, на которой зарегистрировано общественное объединение, или этим понятием охватывается, в том числе, территория, на которой общественное объединение, например, проводит выездное мероприятие, будет ли подпадать под указанное определение территория, на которой деятельность осуществляют члены общественного объединения, какими документами должен подтверждаться факт осуществления деятельности общественным объединением на той или иной территории и т. п.

Отсутствие в законопроекте четких правовых определений указанных понятий на практике может привести к злоупотреблению правоприменителем своими полномочиями и позволит требовать от общественного объединения предоставления сведений, объем и содержание которых будут определяться на основе произвольного толкования и субъективного усмотрения самого правоприменителя, что в свою очередь, ввиду отсутствия каких-либо разъяснений на этот счет в анализируемом Проекте на практике приведет к необоснованному привлечению общественных объединений к административной ответственности.

Указанный законопроект также не содержит никакого четкого правового содержания понятий «материалы, производимые и (или) распространяемые общественным объединением»,  «материалы, направляемые таким общественным объединением в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации, информация, касающаяся деятельности данного общественного объединения». Так, остается непонятным, что именно разработчик понимает под указанными материалами и о какой именно информации, касающейся деятельности общественного объединения идет речь. Действительно, будет ли, например, охватываться понятием «материалы, направляемые общественным объединением в государственные органы и иные организации», отчет общественного объединения о его деятельности, направляемый в федеральный орган государственной регистрации, или финансовая документация, связанная с арендой помещения, занимаемого общественным объединением, покупкой канцелярских товаров и иных расходных материалов, необходимых для осуществления деятельности общественного объединения, направляемая соответственно арендодателю и организации, осуществляющей торговлю указанными канцелярскими товарами и расходными материалами?

Аналогичным образом непонятно, что именно разработчик понимает под информацией, касающейся деятельности общественного объединения. Охватывается ли указанным понятием исключительно «политическая деятельность», в связи с осуществлением которой общественное объединение и попадает в указанный в законопроекте реестр, или авторы законопроекта предлагают маркировать абсолютно любую информацию, касающуюся деятельности общественного объединения, в том числе, например, освещаемую в СМИ информацию о деятельности отдельных членов общественного объединения или его руководителей, осуществляемой ими в личном качестве? Так, например, остается непонятным, будет ли охватываться понятием «информация, касающаяся деятельности общественного объединения», распространяемая в СМИ информация об участии одного из членов или руководителей общественного объединения в круглом столе, научном семинаре, его интервью по какому-либо вопросу и т. п.

Отсутствие в законопроекте четкого правового определения указанных понятий, с одной стороны, создает реальные предпосылки для злоупотребления правоприменителем своими полномочиями на практике, предъявления к общественным объединениям и третьим лицам, например, СМИ, трудновыполнимых, неопределенных требований, тем самым нарушая их права и законные интересы, а, с другой стороны, делает невозможным правильное выполнение самих норм проекта, что на практике с большой вероятностью приведет к необоснованному и незаконному привлечению к административной ответственности общественных объединений.

Указанный законопроект не содержит никакого четкого правового определения понятия «материалы, производимые и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, <…> лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалы, направляемые указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информация, касающаяся политической деятельности таких лиц, распространяемая через средства массовой информации».

Разработчик не дает никакого четкого правового определения понятию «материалы,…», что на практике создает угрозу злоупотребления правоприменителем своими полномочиями. В самом деле, буквальное содержание соответствующей нормы законопроекта не позволяет со всей определенностью ответить на вопрос о том, что именно применительно к содержанию указанной нормы понимается под материалами, производимыми указанными выше лицами. Тем более, остается непонятным, что в данном случае разработчик предлагает понимать под «политической деятельностью», так как в соответствующей норме отсутствует имеющаяся в абзаце втором предлагаемой статьи оговорка о том, что под политической деятельностью следует понимать деятельность, описанную в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [Первоначальный текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 24 января 1996 г. N 14, в Собрании законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3 ст. 145], а равно отсутствует ссылка на то, что в данном случае при применении анализируемой нормы правоприменителю необходимо обращаться ко второму абзацу предложенной статьи.

Данное обстоятельство позволяет правоприменителю расширительно толковать понятие «политическая деятельность» применительно к материалам,  производимым и (или) распространяемые учредителем, членом, участником, руководителем общественного объединения, <…> лицом, входящим в состав органа такого общественного объединения, при осуществлении ими политической деятельности, материалам, направляемым указанными лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации в связи с осуществлением политической деятельности, информации, касающейся политической деятельности таких лиц, распространяемой через средства массовой информации.

Понимаемая в таком толковании указанная норма не содержит никаких препятствий для того, чтобы признать указанными материалами, например, личную переписку указанных лиц, их личные страницы в социальных сетях, лекции, проводимые ими в государственных образовательных учреждениях в качестве преподавателей, обращения по поводу защиты собственных прав и законных интересов, адресованные государственным органам, личные интервью и комментарии СМИ, а также любую иную информацию, распространяемую ими в личном качестве.

Отсутствие четкого правового определения указанных понятий в тексте указанного законопроекта создает реальные предпосылки для злоупотребления правоприменителем своими полномочиями на практике, предъявления к общественным объединениям и третьим лицам, например, СМИ, трудновыполнимых, неопределенных требований, тем самым нарушая их права и законные интересы, а, с другой стороны, делает невозможным правильное выполнение самих норм законопроекта.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо прийти к выводу, что указанные нормы Проекта в совокупности с нормами законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7) противоречат принципу правовой определенности. Вместе с тем данный принцип является одним из фундаментальных принципов права, на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.]  Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Вышеизложенные дефекты норм законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности», а также аналогичные нормы, касающиеся физических лиц, неизбежно отразятся на правоприменении норм анализируемого Проекта, поскольку последние устанавливают ответственность за нарушение норм, описанных в указанном законопроекте, и именно за счет понятий, данных в нормах указанного законопроекта, формируются составы административных правонарушений в предложенных нормах анализируемого Проекта.

Таким образом, необходимо прийти к выводу о том, что пробелы в нормативном определении содержания используемых в законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» понятий на практике предоставят правоприменителю широкие возможности для злоупотребления своими полномочиями, расширительного толкования перечисленных выше понятий и, как следствие, приведут к необоснованному привлечению указанных выше общественных объединений и перечисленных лиц к административной ответственности.

Также необходимо отметить, что санкции предложенных разработчиком норм предлагают в качестве одного из видов наказания конфискацию предмета административного правонарушения. Принимая во внимание, что объективная сторона перечисленных в Проекте составов административных правонарушений выражается в не указании на то, что соответствующее физическое лицо или общественное объединение является лицом, выполняющим функции иностранного агента, а равно в не сообщении тех или иных сведений государственному органу, остается непонятным, что именно разработчик предлагает конфисковать, поскольку предметом административного правонарушения является некий предмет материального мира, на который направлено противоправное посягательство (так, например, в случае мелкого хищения предметом административного правонарушения будет являться имущество потерпевшего). Согласно ст. 3.7 КоАП РФ, предмет административного правонарушения при этом следует отличать от орудия административного правонарушения, то есть средства, при помощи которого совершалось административное правонарушение.

Отсутствие четкого правового определения содержащегося в санкциях предложенных норм понятия «предмет административного правонарушения» для целей заявленных в Проекте составов на практике создаст трудности в применении указанных норм и может повлечь за собой необоснованную конфискацию имущества лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается дать четкое правовое определение перечисленным в пункте 4) Проекта понятиям, а также исключить из пункта 4) Проекта слова «с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой».

3) Пункт 5) Проекта предлагает в статье 19.34 КоАП РФ:

а) часть 2 изложить в следующей редакции:

«2. Производство некоммерческой организацией, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», а равно направление этой организацией материалов в государственные органы, органы местного самоуправления, организации без указания на то, что эти материалы произведены, распространены и (или) направлены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, −

влекут наложение административного штрафа на должностных лиц
в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой; на юридических
лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.»;

б) дополнить частью 3 следующего содержания:

  1. Производство учредителем, членом, участником, руководителем, работником некоммерческой организации, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такой некоммерческой организации, при осуществлении ими политической деятельности материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», а равно направление указанными лицами материалов, связанных с осуществлением ими политической деятельности, в государственные органы, органы местного самоуправления, организации без указания на то, что эти материалы произведены, распространены и (или) направлены учредителем, членом, участником, руководителем, работником некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, или лицом, входящим в состав органа такой некоммерческой организации, −

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой.»;

Предложенные разработчиком нормы необходимо рассматривать в совокупности с нормами, предложенными авторами законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7), поскольку нормы анализируемого Проекта предусматривают ответственность за невыполнение норм описанного законопроекта некоммерческими организациями и перечисленными выше физическими лицами.

Пункт 5) Проекта противоречит принципу правовой определенности, вытекающему из требований ст. 19 Конституции Российской Федерации, позициям Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека по основаниям, аналогичным основаниям, изложенным в пункте 2) настоящего заключения.

Описанные в пункте 2) настоящего заключения дефекты норм законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7) в полной мере относятся и к нормам, предложенным в пункте 5) Проекта, и неизбежно отразятся на правоприменении норм анализируемого Проекта, поскольку последние устанавливают ответственность за нарушение норм, описанных в указанном законопроекте, и именно за счет понятий, данных в нормах указанного законопроекта, формируются составы административных правонарушений в предложенных нормах анализируемого Проекта.

Таким образом, необходимо прийти к выводу о том, что пробелы в нормативном определении содержания используемых в законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057914-7) понятий на практике предоставят правоприменителю широкие возможности для злоупотребления своими полномочиями, расширительного толкования перечисленных выше понятий и, как следствие, приведут к необоснованному привлечению некоммерческих организаций, включенных в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также учредителей, членов, участников, руководителей, работников некоммерческой организации, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, лиц, входящих в состав органа такой некоммерческой организации, имеющих отношение к их деятельности, к административной ответственности.

Также необходимо отметить, что санкции предложенных разработчиком норм предлагают в качестве одного из видов наказания конфискацию предмета административного правонарушения. Принимая во внимание, что объективная сторона перечисленных в Проекте составов административных правонарушений выражается в не указании на то, что соответствующие физические лица или некоммерческие организации являются выполняющими функции иностранного агента, остается непонятным, что именно разработчик предлагает конфисковать, поскольку предметом административного правонарушения является некий предмет материального мира, на который направлено противоправное посягательство (так, например, в случае мелкого хищения предметом административного правонарушения будет являться имущество потерпевшего). Согласно ст. 3.7 КоАП РФ, предмет административного правонарушения при этом следует отличать от орудия административного правонарушения, то есть средства, при помощи которого совершалось административное правонарушение.

Отсутствие четкого правового определения содержащегося в санкциях предложенных норм понятия «предмет административного правонарушения» для целей заявленных в Проекте составов на практике создаст трудности в применении указанных норм и может повлечь за собой необоснованную конфискацию имущества лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается дать четкое правовое определение перечисленным в пункте 5) Проекта понятиям, а также исключить из пункта 5) Проекта слова «с конфискацией предмета административного правонарушения либо без таковой».

Обложка: Корабли. Павел Николаевич Филонов