Экспертное заключение об изменениях в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

Публикуем полный текст Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Проекта федерального закона № 1057230-7  «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», подготовленного адвокатом Максимом Крупским.

Максим Крупский

Адвокат Московской коллегии адвокатов «Липцер, Ставицкая и партнеры», независимый эксперт при Министерстве юстиции Российской Федерации, уполномоченный на проведение антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Анализируемый Проект, согласно пояснительной записке, разработан в целях совершенствования порядка организации и проведения публичных мероприятий в Российской Федерации. Как заявляется авторами Проекта, для обеспечения прозрачности деятельности организаторов публичного мероприятия Проектом

определяются порядок сбора денежных средств для подготовки и проведения публичного мероприятия, порядок расходования полученных в этих целях пожертвований, а также вводится запрет на финансирование публичного мероприятия из иностранных источников. Согласно пояснительной записке, предлагаемые изменения направлены на повышение законности при проведении публичных мероприятий и не ограничивают право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Признавая в целом важность заявленных разработчиком целей — совершенствование порядка организации и проведения публичных мероприятий, а равно повышение законности при проведении публичных мероприятий, необходимо отметить, что предлагаемые разработчиком нормы, регламентирующие порядок сбора денежных средств для подготовки и проведения публичного мероприятия, порядок расходования полученных в этих целях пожертвований, характеризуются невысокой степенью проработанности, отсутствием четкого порядка совершения отдельных действий организатором публичного мероприятия при получении, расходовании и возврате указанных денежных средств, носят дискриминационный характер в части, касающейся запрета перечисления (передачи) или получения денежных средств и (или) иного имущества от отдельных категорий физических и юридических лиц, притом, что ни Проект, ни пояснительная записка к нему не содержат никакого обоснования законности и необходимости разработки и принятия указанных запретительных норм. Это, в свою очередь, позволяет прийти к выводу, что на практике принятие норм Проекта может повлечь за собой не совершенствование, а необоснованное усложнение порядка организации и проведения публичных мероприятий, что, в свою очередь, создаст существенные препятствия для реализации физическими и юридическими лицами права на свободу мирных собраний, гарантированного ст. 31 Конституции Российской Федерации [ Первоначальный текст Конституции опубликован в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г. N 237: текст Конституции с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 4 июля 2020 г., в «Российской газете» от 4 июля 2020 г. N 144] и ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод [Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.); Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ, с оговоркой и заявлениями. Конвенция вступила в силу 3 сентября 1953 г. Для Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 мая 1998 г. Текст Конвенции с изменениями, внесенными протоколами NN 3, 5, 8, опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 18 мая 1998 г., N 20, ст. 2143, в Бюллетене международных договоров, июль 1998 г., N 7, в сборнике «Действующее международное право» т. 2].

Наряду с этим проведенный экспертный анализ Проекта позволяет прийти к выводу, что в нем содержится значительное количество коррупциогенных факторов, перечень которых приведен ниже.

1) Пункт 1) Проекта предлагает дополнить часть 3 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 25, ст.

2485; 2010, № 50, ст. 6602; 2011, № 50, ст. 7366; 2012, № 24, ст. 3082) [Первоначальный текст Федерального закона опубликован в «Парламентской газете» от 22 июня 2004 г. N 111, в «Российской газете» от 23 июня 2004 г. N 131, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 июня 2004 г. N 25 ст. 2485] пунктом 8.1 следующего содержания: «8.1. реквизиты банковского счета, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия;»

Предложенная разработчиком норма расширяет перечень сведений, которые должны быть включены в уведомление о проведении публичного мероприятия. Данное требование является императивным и относится разработчиком ко всем без исключения публичным мероприятиями, требующим подачи уведомления об их проведении в соответствии со ст. 7 указанного Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», причем даже к тем, организация и проведение которых не требует никаких финансовых затрат или организуются и проводятся за счет личных средств самого организатора публичного мероприятия.

При этом отсутствие реквизитов банковского счета, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, будет являться несоответствием содержания уведомления установленным указанным федеральным законом требованиям и повлечет за собой реализацию органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления своей обязанности, предусмотренной п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», по предложению об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении иных условий проведения публичного мероприятия требованиям указанного федерального закона, что, в свою очередь, неизбежно приведет к необходимости составления организатором публичного мероприятия нового уведомления о проведении публичного мероприятия, повторной его подаче и возможному пропуску срока подачи указанного уведомления, установленного Федеральным законом РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», причем даже в тех случаях, когда организация и проведение публичного мероприятия не требует никаких финансовых расходов или осуществляются за счет личных средств самого организатора публичного мероприятия.

Таким образом, предложенная разработчиком императивная норма о включении в уведомление о проведении публичного мероприятия реквизитов банковского счета, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, не предполагающая при её применении на практике учёта самого факта необходимости сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, по буквальному своему содержанию требует от каждого организатора публичного мероприятия, требующего уведомления, открывать соответствующий банковский счёт и сообщать его реквизиты даже в том случае, если его использование для сбора денежных средств на указанные цели организатором не планируется.

Принимая во внимание, что организатор публичного мероприятия может не

нуждаться в сборе денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, а равно ни разу не воспользоваться указанным выше открытым банковским счётом, предложенное разработчиком императивное требование о включении в уведомление о проведении публичного мероприятия реквизитов банковского счета, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия является обременительным, необоснованным и не основанным на законе, фактически создающим дополнительные препятствия реализации физическими и юридическими лицами своего права на свободу мирных собраний, гарантированного ст. 31 Конституции Российской Федерации и ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Действительно, буквальное содержание предложенной разработчиком нормы позволяет прийти к выводу, что открывать банковский счет для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия и сообщать его реквизиты будет необходимо, например, организатору собрания жильцов многоквартирного дома, проводимого по вопросам благоустройства придомовой территории, и не требующего никаких финансовых расходов на организацию и проведение указанного публичного мероприятия, организатору митинга, который организует и проводит данное публичное мероприятие за счет личных средств, организатору пикетирования, которое не требует сбора денежных средств на его организацию и проведение, и т. п.

Принимая во внимание указанные выше обстоятельства, необходимо прийти к выводу, что анализируемая норма Проекта содержит в себе следующие коррупциогенные факторы:

  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»));
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить предложенную разработчиком норму Проекта в следующей редакции:

            «8.1. реквизиты банковского счета, используемого для сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, при условии осуществления сбора денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, заявленного в уведомлении».

2) Пункт 2 Проекта предлагает дополнить статью 11 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» частями 3-13 следующего содержания:

«3. В целях организации и проведения публичного мероприятия запрещается перечисление (передача) или получение денежных средств
и (или) иного имущества от:

1) иностранных государств или иностранных организаций;

2) международных организаций или международных общественных движений;

3) иностранных граждан или лиц без гражданства (за исключением лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации);

4) некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента;

5) граждан Российской Федерации, не достигших возраста 16 лет на день перечисления (передачи) денежных средств или иного имущества;

6) анонимных жертвователей. Под анонимным жертвователем понимается физическое лицо, которое не указало в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилию, имя, отчество, адрес места жительства – или указало недостоверные сведения, либо юридическое лицо, о котором в платежном документе на внесение пожертвования не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты – или указаны недостоверные сведения;

7) юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до дня перечисления (передачи) денежных средств и (или) иного имущества.

  1. Все денежные средства на организацию и проведение публичного мероприятия перечисляются только в безналичном порядке на банковский счет, указанный в уведомлении о проведении публичного мероприятия, открытый в российском банке. Использование для этих целей иных банковских счетов, а также прием наличных денежных средств не допускаются.
  2. При перечислении денежных средств физическое лицо указывает в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве, отметку об отсутствии ограничений, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.
  3. При перечислении денежных средств организацией в платежном поручении указываются следующие сведения о ней: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.
  4. По запросу организатора публичного мероприятия банк предоставляет ему сведения, предусмотренные частями 5 и 6 настоящей статьи, указанные в соответствующем платежном документе или платежном поручении. Организатор публичного мероприятия не вправе разглашать третьим лицам полученные от банка сведения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
  5. Организатор публичного мероприятия не несет ответственность за принятие денежных средств и (или) иного имущества, при перечислении (передаче) которых вносители указали сведения, предусмотренные частями 5 и 6 настоящей статьи и оказавшиеся недостоверными, если организатор публичного мероприятия не получил информацию о неправомерности перечисления (передачи) данных денежных средств или иного имущества.
  6. Если денежные средства и (или) иное имущество внесены лицом, указанным в части 3 настоящей статьи (за исключением анонимного жертвователя), они подлежат возврату в полном объеме с указанием причины возврата. Пожертвование, внесенное анонимным жертвователем, подлежит перечислению в доход федерального бюджета в течение 10 дней со дня поступления на указанный в уведомлении о проведении публичного мероприятия банковский счет, но не позднее дня проведения публичного мероприятия.
  7. Собранные организатором публичного мероприятия денежные средства могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с организацией и проведением указанного в уведомлении публичного мероприятия. После проведения публичного мероприятия его организатор обязан в течение 10 дней возвратить гражданам и организациям неизрасходованные денежные средства, пропорционально вложенным средствам.
  8. По итогам проведения публичного мероприятия его организатор представляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, с которым согласовывалось место и время проведения публичного мероприятия, отчет о расходовании собранных для организации и проведения публичного мероприятия денежных средств по форме и в сроки, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
  9. В целях проверки достоверности сведений отчет, указанный в части 11 настоящей статьи, направляется соответствующим органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.
  10. Лица, нарушившие установленный порядок перечисления, сбора, возврата, расходования денежных средств на организацию и проведение публичного мероприятия, несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность.»

В отношении предложенных норм Проекта необходимо отметить следующее.

2.1) Предложенная разработчиком часть 3 статьи 11 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» гласит:

«3. В целях организации и проведения публичного мероприятия запрещается перечисление (передача) или получение денежных средств
и (или) иного имущества от:

1) иностранных государств или иностранных организаций;

2) международных организаций или международных общественных движений;

3) иностранных граждан или лиц без гражданства (за исключением лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации);

4) некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента;

5) граждан Российской Федерации, не достигших возраста 16 лет на день перечисления (передачи) денежных средств или иного имущества;

6) анонимных жертвователей. Под анонимным жертвователем понимается физическое лицо, которое не указало в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилию, имя, отчество, адрес места жительства – или указало недостоверные сведения, либо юридическое лицо, о котором в платежном документе на внесение пожертвования не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты – или указаны недостоверные сведения;

7) юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до дня перечисления (передачи) денежных средств и (или) иного имущества».

Необходимо обратить внимание, что данная норма, устанавливая указанные запреты, равно как и иные предложенные нормы Проекта, не содержит для этого никаких законных оснований. Как было указано выше, в пояснительной записке разработчик также не приводит никаких обоснованных доводов в пользу установления указанных запретов. В этой связи, а также, исходя из содержания предложенной разработчиком нормы, необходимо прийти к выводу о необоснованной дискриминации целого ряда перечисленных в указанной норме физических и юридических лиц.

Так, разработчик не связывает запрет на перечисление (передачу) или получение денежных средств и (или) иного имущества в целях организации и проведения публичного мероприятия для перечисленных лиц с незаконной деятельностью указанных лиц на территории Российской Федерации, а равно угрозой их деятельности для национальной безопасности Российской Федерации, её конституционного строя и т. п. И, если в отношении граждан Российской Федерации, не достигших возраста 16 лет на день перечисления (передачи) денежных средств или иного имущества, а также анонимных жертвователей с указанным в норме запретом в целом можно согласиться по указанным выше соображениям обеспечения безопасности в связи с отсутствием прозрачности сведений о законности источников получения указанными физическими и юридическими лицами денежных средств, то в отношении остальных перечисленных в предложенной норме лиц счесть обоснованным такой запрет не представляется возможным.

Действительно, в отсутствие каких-либо доказательств нарушения указанными лицами действующего российского и международного законодательства, доказательств создания ими реальной угрозы национальной безопасности, конституционному строю Российской Федерации, доказательств нарушения ими прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации предложенный разработчиком запрет на  на перечисление (передачу) или получение денежных средств и (или) иного имущества в целях организации и проведения публичного мероприятия носит необоснованно дискриминационный характер.

Так, разработчик не приводит никаких законных доводов в пользу запрета на  перечисление (передачу) или получение денежных средств и (или) иного имущества в целях организации и проведения публичного мероприятия для иностранных государств или иностранных организаций, международных организаций или международных общественных движений, иностранных граждан или лиц без гражданства, некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до дня перечисления (передачи) денежных средств и (или) иного имущества. Данный запрет фактически прямо противоречит принципу равенства всех перед законом, гарантированному ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой все равны перед законом, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Отдельно необходимо подчеркнуть необоснованность запрета на осуществление указанных действий в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и его явную неконституционность. Так, указанная норма является фактическим запретом на участие некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в определенной форме в общественной и политической жизни страны исключительно на основании её статуса как некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, что, согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Постановлении от 08 апреля 2014 года № 10-П[Первоначальный текст Постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 апреля 2014 г., в «Российской газете» от 18 апреля 2014 г. N 89, в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 16 ст. 1921, в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», 2014 г., N 4], является дискриминацией, поскольку ставит такую некоммерческую организацию в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями, не получающими иностранного финансирования.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии в анализируемой норме Проекта следующих коррупциогенных факторов:

нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);

            В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить предложенную разработчиком норму Проекта в следующей редакции: 

            «3. В целях организации и проведения публичного мероприятия запрещается перечисление (передача) или получение денежных средств
и (или) иного имущества от:

1) граждан Российской Федерации, не достигших возраста 16 лет на день перечисления (передачи) денежных средств или иного имущества;

2) анонимных жертвователей. Под анонимным жертвователем понимается физическое лицо, которое не указало в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилию, имя, отчество, адрес места жительства – или указало недостоверные сведения, либо юридическое лицо, о котором в платежном документе на внесение пожертвования не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты – или указаны недостоверные сведения.»

2.2) Предложенная разработчиком часть 8 статьи 11 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» гласит:

«8. Организатор публичного мероприятия не несет ответственность за принятие денежных средств и (или) иного имущества, при перечислении (передаче) которых вносители указали сведения, предусмотренные частями 5 и 6 настоящей статьи и оказавшиеся недостоверными, если организатор публичного мероприятия не получил информацию о неправомерности перечисления (передачи) данных денежных средств или иного имущества».

Указанная норма не позволяет со всей определенностью ответить на вопрос о том, что именно разработчик понимает под «принятием денежных средств и (или) иного имущества», а также не описывает порядок получения организатором информации о неправомерности перечисления (передачи) данных денежных средств или иного имущества, равно как не дает ответа на вопрос о характере и форме получения им такой информации.

Так, с одной стороны, под принятием денежных средств и (или) иного имущества можно понимать сам факт поступления на указанный организатором публичного мероприятия банковский счет денежных средств. Однако данное толкование этого понятия позволяет сделать вывод, что организатор публичного мероприятия будет в любом случае нести ответственность при поступлении на указанный счет денежных средств, независимо от того, являлись ли указанные вносителями сведения недостоверными или нет, поскольку в момент поступления указанных денежных средств на указанный банковский счет у организатора отсутствует возможность моментальной проверки достоверности указанных сведений.

Альтернативное толкование понятия «принятие денежных средств и (или) иного имущества» фактически заключается в понимании термина «принятие» в качестве термина «использование» денежных средств. Такое толкование предполагает, что организатор публичного мероприятия, потративший денежные средства на организацию или проведение публичного мероприятия, не будет нести за это ответственности в случае, если сведения, сообщенные вносителем, оказались недостоверными. Такое толкование понятия «принятие денежных средств и (или) иного имущества» оставляет меньше возможностей для необоснованного привлечения к ответственности организатора публичного мероприятия, однако не снимает вероятность его необоснованного преследования в принципе.

В любом случае предложенная разработчиком норма представляется дефектной, так как в отсутствие четкого правового определения на практике правоприменителем может быть использовано любое из приведенных выше толкований понятия «принятие денежных средств и (или) иного имущества» или дано отличное от указанных толкований, что само по себе не соответствует принципу правовой определенности, вытекающему из положений ст. 19 Конституции Российской Федерации.

Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П [«Собрание законодательства РФ», 17.11.2003, N 46 (ч. 2), ст. 4509, «Российская газета», N 233, 18.11.2003, «Вестник Конституционного Суда РФ», N 6, 2003.] Конституционный Суд РФ, в частности, отметил: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» и другие)».

Аналогичная позиция была высказана и Европейским Судом по правам человека. Так, в Постановлении по делу «Крюслен против Франции» (Kruslin v. France, Judgment of 24 April 1990. Series A. No. 176-A. Para.27) ЕСПЧ указал, что «закон должен быть доступен для заинтересованного лица, которое могло бы предвидеть последствия его применения в отношении себя». Похожая позиция Суда содержалась в Постановлениях по делам «Олссон против Швеции» (Olsson v. Sweden, Judgment of 24 March 1988. Series A. No. 130. Para. 61) и «Григориадес против Греции» (Grigoriades v. Greece, Judgment of 25 November 1997. Reports. 1997-VII. Para. 37). Наиболее полно принцип правовой определенности в понимании Европейского Суда по правам человека был раскрыт в Постановлении по делу «Сандэй Таймс против Соединенного Королевства» (The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Para. 49), в котором Суд, в частности, указал: «По мнению Суда, из выражения «предусмотрены законом» вытекают следующие два требования. Во-первых, право должно быть в адекватной мере доступным: граждане должны иметь соответствующую обстоятельствам возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применяются к данному случаю. Во-вторых, норма не может считаться «законом», пока она не будет сформулирована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ней свое поведение: он должен иметь возможность — пользуясь при необходимости советами — предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой то или иное действие”.

Однако, указанные выше дефектные особенности предложенной разработчиком нормы служат лишь дополнением к более существенной проблеме указанного механизма непривлечения к ответственности организатора публичного мероприятия, а именно отсутствие у него каких-либо реальных и эффективных способов и средств проверки сведений, сообщенных вносителями денежных средств на предмет их достоверности. Действительно, организатор публичного мероприятия не обладает никакими властными полномочиями, предоставленными, например, правоохранительным или налоговым органам, для того, чтобы проводить собственную проверку достоверности заявленных сведений, предусмотренных частями 5 и 6 статьи 11, предложенными в Проекте. Даже предусмотренная предложенной разработчиком частью 7 статьи 11 указанного федерального закона обязанность банков предоставлять по запросу организатора сведения, указанные вносителями денежных средств, не позволяет организатору проверить такие сведений на предмет их достоверности.       Иными словами, в отсутствие реальных механизмов проверки достоверности сообщенных вносителями сведений у организатора публичного мероприятия отсутствует реальная возможность осознания недостоверности таких сведений, а, следовательно, в любом случае отсутствуют и законные основания для привлечения его к ответственности в случае принятия денежных средств, переведенных лицами, сообщившими сведения, оказавшиеся недостоверными.

Кроме этого остается непонятным, что именно разработчик понимает  под получением организатором публичного мероприятия информации о неправомерности перечисления (передачи) данных денежных средств или иного имущества, равно как не дает ответа на вопрос о характере и форме получения им такой информации. В самом деле, будет ли считаться получением такой информации телефонный звонок из банка, письмо представителя правоохранительных органов, сообщение того или иного физического лица и т. п. — Проектом не объясняется. Более того, остается непонятным, кем именно и в каком порядке будет осуществляться проверка достоверности сообщенных вносителями сведений, и в соответствии с какой процедурой должна быть предусмотрена передача полученной по результатам такой проверки информации о неправомерности перечисления (передачи) данных денежных средств или иного имущества организатору публичного мероприятия и в какие сроки.

Наконец, остается непонятным, что имеет ввиду разработчик под принятием «иного имущества», если в предложенной норме речь идет о недостоверных сведениях, указываемых вносителями при осуществлении пожертвования посредством банковского счета, на который могут быть переведены только денежные средства в безналичной форме в соответствии с предложенными разработчиком частями 3, 4, 5, 6 статьи 11 указанного федерального закона. Представляется очевидным, что иное имущество не может быть получено организатором публичного мероприятия посредством механизма, предложенного разработчиком в Проекте.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии в предложенной разработчиком норме Проекта следующих коррупциогенных факторов:

  • широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт «А» пункта 3 Методики);
  • определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 3 Методики);
  • выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «В» пункта 3 Методики);
  • нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики);
  • юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «В» пункта 4 Методики).
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается исключить предложенную разработчиком часть 8 статьи 11 указанного федерального закона из текста Проекта в полном объеме.

2.4) Предложенная разработчиком часть 11 статьи 11 Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» гласит:

«11. По итогам проведения публичного мероприятия его организатор представляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, с которым согласовывалось место и время проведения публичного мероприятия, отчет о расходовании собранных для организации и проведения публичного мероприятия денежных средств по форме и в сроки, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.»

Указанная норма по аналогии с предложенной разработчиком Проекта частью 3 статьи 7 указанного федерального закона носит императивный характер и фактически предполагает обязательное представление отчета о расходовании собранных для организации и проведения публичного мероприятия денежных средств даже в том случае, если денежные средства на его организацию и проведение не собирались. Такой подход в толковании указанной нормы является непротиворечивым и последовательным, поскольку разработчик в данной норме также не устанавливает никаких оговорок и ограничений для порядка представления указанного отчета, что позволяет прийти к выводу, что это требование распространяется на все без исключения публичные мероприятия, требующие уведомления в соответствии с действующим законодательством о митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Таким образом, можно заключить, что данная норма обладает теми же дефектами, которые были описаны в пункте 1) настоящего заключения и, следовательно, содержит в себе следующие коррупциогенные факторы:

  • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт «А» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) [Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Российская газета», N 46, 05.03.2010, «Собрание законодательства РФ», 08.03.2010, N 10, ст. 1084.] (далее — «Методика»));
  • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подпункт «Б» пункта 4 Методики).

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается изложить предложенную разработчиком норму Проекта в следующей редакции: 

            «11. По итогам проведения публичного мероприятия в случае, если осуществлялся сбор денежных средств на его организацию и проведение, его организатор представляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, с которым согласовывалось место и время проведения публичного мероприятия, отчет о расходовании собранных для организации и проведения публичного мероприятия денежных средств по форме и в сроки, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.»

Обложка: Корабли. Павел Николаевич Филонов